Что такое координация деятельности органов власти. Принципы построения и деятельности органов государственной власти. орган власть правовой

Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 725
"О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти"

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, N 27, ст. 2730) Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Утвердить прилагаемое Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

2. Федеральным органам исполнительной власти в 3-месячный срок обеспечить приведение своих нормативных правовых актов в соответствие с Положением

3. Министерству регионального развития Российской Федерации с участием других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти давать необходимые разъяснения по применению Положения , утвержденного настоящим постановлением.

4. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при принятии нормативных правовых актов, устанавливающих порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководствоваться Положением , утвержденным настоящим постановлением.

Положение
о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти
(утв. постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 725)

С изменениями и дополнениями от:

1. В настоящем Положении определяется порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам (далее - территориальные органы).

Порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах устанавливается Президентом Российской Федерации.

2. Взаимодействие территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется по следующим вопросам:

а) обеспечение конституционных прав граждан;

б) социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации, а также совместное выполнение задач, вытекающих из установленных законодательством Российской Федерации полномочий органов исполнительной власти, реализация федеральных программ, планов и отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

в) реализация органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, или реализация федеральными органами исполнительной власти части полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, переданных в соответствии с указанными соглашениями;

г) управление государственным федеральным имуществом;

д) иные вопросы, требующие учета мнений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

3. Координация деятельности территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе согласование принимаемых решений, осуществляется в порядке и по вопросам, которые предусмотрены федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

4. Взаимодействие территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в следующих формах:

а) планирование и реализация совместных мероприятий;

б) подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации;

в) обмен информацией, необходимой для реализации полномочий органов исполнительной власти и предоставляемой в установленном порядке;

г) иные формы, предусмотренные соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

5. В целях организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) могут проводить совещания и создавать консультативно-совещательные и (или) координационные органы с участием представителей территориальных органов.

Координация и контроль реализации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляются федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами в порядке, предусмотренном федеральными законами и соответствующими соглашениями.

6. В целях осуществления взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов территориальные органы в пределах своей компетенции:

а) выполняют задачи и функции федерального органа исполнительной власти, в том числе связанные с реализацией федеральных программ, планов и отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;

б) запрашивают в установленном порядке от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные и иную информацию, необходимую для реализации своих полномочий, а также сведения о принятых решениях;

в) направляют информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные и иную информацию, необходимую органам государственной власти субъектов Российской Федерации для реализации своих полномочий и принятия решений по вопросам, находящимся в сфере их ведения, с соблюдением требований по защите информации с ограниченным доступом в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации;

г) осуществляют в порядке и формах, определенных законодательством Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, контроль за реализацией органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им в установленном порядке полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также за соблюдением требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг, оказываемых организациями;

д) привлекают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по согласованию) к проведению совместных проверок соблюдения требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг, оказываемых организациями;

е) направляют высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) предложения, касающиеся вопросов совместной деятельности территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также информацию об основных направлениях и результатах своей деятельности в порядке, установленном положениями об этих территориальных органах;

ж) рассматривают обращения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и информируют их о принятых решениях.

7. Полномочия территориальных органов по вопросам взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов устанавливаются положениями об этих территориальных органах.

Если территориальный орган для решения определенного вопроса не обладает достаточными полномочиями, руководитель этого территориального органа направляет свои предложения в федеральный орган исполнительной власти и руководствуется принятым этим органом решением.

8. При ненадлежащей реализации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области осуществления государственного контроля и надзора, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области осуществления государственного контроля и надзора территориальные органы направляют предложения об устранении нарушений высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а если указанные нарушения не устранены, информируют об этом федеральный орган исполнительной власти, передавший реализацию части своих полномочий органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

9. Руководители территориальных органов вправе приглашать руководителей (представителей) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации для участия в работе совещаний, комиссий и рабочих групп по вопросам, находящимся в сфере их ведения.

Территориальные органы обязаны заблаговременно информировать приглашаемых ими лиц о дате, времени, месте проведения и повестке дня совещания, заседания комиссии и рабочей группы, а также направлять им необходимые материалы с соблюдением требований по защите государственной тайны , предусмотренных законодательством Российской Федерации.

10. Руководители территориальных органов в случае приглашения могут принимать участие (направлять уполномоченных ими лиц) в совещаниях, проводимых высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а также в работе консультативно-совещательных и (или) координационных органов, создаваемых высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), коллегий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в заседаниях комиссий и рабочих групп, образованных этими органами.

11. Разногласия между территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам взаимодействия и координации их деятельности разрешаются руководителем федерального органа исполнительной власти, в подчинении которого находится территориальный орган, либо путем проведения согласительных процедур.

12. Действие настоящего Положения не распространяется на территориальные органы, деятельность которых осуществляется на территориях нескольких субъектов Российской Федерации.

Порядок взаимодействия указанных территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяется положениями об этих территориальных органах.

Проведенное во второй главе исследование юридических форм обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации свидетельствует, что основными из них являются контроль и надзор. Общий их анализ позволяет сделать вывод, что в целом они еще недостаточно совершенны.

В настоящее время это пока разрозненные, не имеющие четкого взаимодействия элементы видимой нами единой системы обеспечения законности в субъектах Российской Федерации с четко налаженным механизмом. К тому же наличие множества институтов власти, осуществляющих контроль и надзор в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации с целью обеспечения законности, порождает дублирование полномочий. Это в определенной степени наносит вред государственно-правовой политике субъекта Федерации в общем и, в частности, правотворческой деятельности органов государственной власти субъекта Федерации, законности издаваемых ими актов, поскольку не исключается лоббирование интересов федеральной власти через “контролирующие” правотворческий процесс органы. Полноценный режим законности в правотворчестве оптимально сочетается с небольшим количеством “контролирующих” субъектов, имеющих четкое разграничение компетенции. Однако следует признать, что по различным причинам, в том числе политическим, финансовым, реализация данной идеи невозможна. В связи с этим проявляется актуальность координационной деятельности. Особую роль в этом, на наш взгляд, должны сыграть полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Тем более, что это четко сочетается с их задачами и функциями, а также с целью создания-преобразования и деятельности в целом института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В этом смысле проанализируем правовые основы института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и попытаемся раскрыть его значимость в обеспечении законности правотворчества субъектов Российской Федерации.

Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах создан главой государства в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, в том числе в сфере правотворчества, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений.

Проследим в общих чертах, как развивался этот институт. Исторически институт представителей Президента Российской Федерации формируется с августа 1991 года. Распоряжением Президента РСФСР от 31.08.1991 г. № 33-рп было утверждено Временное положение о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде. Затем этот институт формально был распространён и на республики в составе РСФСР распоряжением Президента РФ от 02.09.1991 г. № 34- РП “Об утверждении Временного положения о представительствах Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР” Почти год спустя Президент РФ Указом от 15.07.1992 г. № 765 придал данному институту более значимый характер, утвердив теперь уже постоянное Положение о представителе Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге.

Далее 5 февраля 1993 года институт представителей Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге был реорганизован в соответствии с одноименным Положением, утвержденным Указом Президента РФ за № 186 . Еще позже на основании Указа Президента РФ от 10 июня 1994 года № 1186 представители Президента в республиках, а также в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге получили общую правовую основу - “Положение о полномочном представителе V Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации” . Далее в развитии данного института произошло укрупнение территориальных еди
ниц, в которые назначались указанные должностные лица: в 1997 году он был преобразован в институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в регионе. Развитие этой тенденции отразилось также в Указе Президента Российской Федерации от 13.05.2000 г. № 849 “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” .

Таким образом, институт полномочного представительства Президента Российской Федерации существует уже более десяти лет. За это время он получил существенное развитие и конкретное нормативное наполнение посредством правовых актов Президента РФ. Хотя следует заметить, что не раз высказывались мнения и имели место дискуссии о его неполномочности и некон- ституционности.

Следует отметить, что в настоящее время помимо представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах также действуют и другие полномочные представители Президента Российской Федерации в органах государственной власти Российской Федерации (например, в Конституционном суде Российской Федерации , в Государственной Думе). Кроме этого, до недавнего времени действовал полномочный представитель Президента РФ в Межпарламентской Ассамблее стран СНГ.

Все указанные представительства, в том числе и в федеральных округах, хотя и имеют несколько иные задачи , но в то же время выполняют общую для всех функцию - действие от имени и по поручению главы государства, проведение единой политики Президента Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, обеспечение законности в определенных сферах государственно-правовых отношений.

Справедливости ради отметим, что настоящий институт представительства главы государства в федеральных округах, кроме президентского правового установления, имеет серьезное нормативное начало. В нынешнем Основном законе он получил конституционное закрепление в главе 4 "Президент Российской Федерации" (п. "к" ст. 83). И в то же время высказываются справедливые мнения, что представительства в федеральных округах имеют недостаточную правовую основу, для того чтобы представлять интересы подобного уровня власти и к тому же обеспечивать его работу. Последнее, как представляется, имеет определенный смысл и требует более конкретного осмысления, ибо “пока не принят федеральный закон, такая ситуация является существенным козырем для губернаторов, пытающихся отстоять свою прежнюю независимость от Центра” . При этом следует учесть, что, с одной стороны, имеющаяся нормативно-правовая основа представительства Президента РФ в федеральных округах полностью легитимна, с другой, поскольку Россия есть федеративное государство, то нельзя упускать из вида тезис, ставший чуть ли не лозунгом современного федеративного государства: “Чем меньше прав у федерального центра, тем реальнее федерация” . Разумеется, воплощение данного “лозунга” имеет свои позитивные моменты, но не во всем. Это может касаться, как уже доказано, экономической сферы, и то с определенными ограничениями. В частности, одним из приоритетных направлений административной реформы в 2003 - 2004 годах Президентом Российской Федерации было определено “ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъек
тов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования” . Что же касается правовой системы России, механизма ее развития, совершенствования, то здесь, на наш взгляд, должна быть четкая, разумная централизованная контрольная деятельность, ибо подобная вольность субъектов Российской Федерации нам уже известна (проблема несоответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству). “Право в России, - подчеркнул профессор А.Д. Бойков, - всегда нуждалось в механизме контроля и жесткого принуждения” . При этом “контроль за соблюдением федеральных законов следует переводить в плановый режим, тесно работая с органами юстиции, прокуратуры и судами”. В то же время “ни в коем случае нельзя ослабить властные полномочия региональной власти. Это то звено, на которое не может не опираться власть федеральная”.

Было бы целесообразно придать законодательному регулированию статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. При этом справедливее будет законом урегулировать весь институт представительства, а не только представительство главы государства, и тем более только в федеральных округах. Разумеется, этот закон должен касаться представительства органов государственной власти, органов местного самоуправления, государства в отношениях административного характера, то есть тех отношений, которым присущ метод субординации, а никак не метод координации, характерный для гражданско-правовых отношений. Как известно, представительство в гражданско-правовых отношениях имеет нормативное развитие в ГК РФ (глава 10). Не углубляясь в подробности данного вопроса, ибо это исследова
ние иной темы, отметим только, что целесообразно в законе разграничить представительство внутригосударственное и международное.

Поддерживая сомнения некоторых правоведов по поводу необходимости принятия федерального закона, регламентирующего функционирование института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, мы считаем, что предложенный вариант является компромиссным. Развеивая их доводы о том, что принятие закона существенно ограничит конституционные права главы государства в области формирования структуры Администрации Президента РФ, назначения и освобождения полномочных представителей Президента России, подчеркнем следующее. В предположительном законе следует закрепить, что сами представители и положения о них, устанавливающие конкретный правовой статус, нормативно утверждаются органом, должностным лицом, предоставляющим такие полномочия.

В целом, на наш взгляд, принятие такого “общего” закона (например, “Об административном представительстве”) способствовало бы функционированию “государственных” представителей (то есть представителей с публичными интересами) и, более того, конкретному определению и упрочению их места и роли как во внутригосударственном механизме, так и в международ- X ных отношениях.

Возвращаясь к рассмотрению института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, еще раз подчеркнем, что он учрежден в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, в том числе в процессе становления единой правовой системы России. При этом следует обратить внимание на тот факт, что в правотворческой сфере субъектов Российской Федерации представители Президента РФ не имеют реальных полномочий, но особое их значение нам представляется в обеспечении законности и правопорядка в субъекте Российской Федерации, в том числе и в правотворчестве. Как справедливо отметил Президент РФ: “Ключевая роль здесь принадлежит именно им и Генеральной прокуратуре, ее окружным структурам” К этому доба
вим только факт значительного роста авторитета органов юстиции в субъектах Федерации .

Отмечая особую роль полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе и основываясь на закрепляющем его правовой статус Положении , выделим задачи и функции, стоящие перед ними применительно к обозначенной области общественных отношений. В частности, задачами полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах являются:

1. Организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации.

2. Организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти.

3. Обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации.

4. Представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов о политическом, социальном и экономическом положении в

4 федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации со

ответствующих предложений.

К функциям полномочных представителей, результатом реализации которых является влияние на правотворческую деятельность субъектов Российской Федерации и особенно на ее законность, следует отнести следующие:

Обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

Организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

Разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического

¼ взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально

экономического развития территорий в пределах федерального округа;

Согласование кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатур для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;

Организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

Согласование проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

Участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

Организация по поручению Президента Российской Федерации проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа;

Внесение Президенту Российской Федерации предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

Взаимодействие с Главным контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распо-

¼ ряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряже

ний Правительства Российской Федерации.

Естественно, сам по себе представитель не в силах выполнять поставленные перед ним задачи. Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат полномочного представителя,
являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации. В структуру аппарата полномочного представителя входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, которая непосредственно осуществляет организацию контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, реализацией федеральных программ. В составе указанной инспекции в каждом субъекте Российской Федерации в пределах федерального округа действуют главный федеральный инспектор и федеральный инспектор, которые обеспечивают реализацию функций полномочного представителя Президента РФ.

Общий анализ задач и функций полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, зафиксированных в Положении, позволяет прийти к выводу о том, что им не свойственны прямые властные, исполнительно-распорядительные функции в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Тем самым еще раз подтверждается очевидный факт, что в правотворческой сфере субъектов Российской Федерации представители Президента РФ не имеют реальных полномочий. Их дея- √ тельность, как справедливо отмечается в юридической литературе, носит объективно “тройственный” характер: организационно-контрольно-

аналитический” . На наш взгляд, в целом ее можно определить как координационную. Цель такой деятельности полномочных представителей в исследуемой сфере видится в обеспечении законности, повышении эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствовании системы контроля за исполнением решений последних. Позитивным моментом здесь является то, что координация как один из методов воздействия применяется как в случае, когда управление строится посредством подчинения, на властных отношениях неравных по своему правовому положению участников (в частности, в отношении федеральных исполнительных органов государственной власти), так и когда между субъектом и объектом управления нет организационной подчиненности (в частности, в отношении иных федеральных орга
нов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации). 25

Организационный характер в той или иной мере будут носить все из указанных задач, поскольку, во-первых, организация как функция управления - это упорядочение деятельности, создание системы взаимоотношений органов и 26

организаций, обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления 27 , во-вторых, уже изначально при учреждении института полномочных представителей заложена основная неформальная цель: организация проведения политики Президента РФ на всей территории Российской Федерации.

В числе приоритетных организационных мер полномочного представителя Президента РФ в сфере обеспечения законности правотворчества субъектов Российской Федерации следует выделить обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти федерального уровня, федерального уровня и уровня субъекта Федерации, а также субъектов Российской Федерации между собой. В этом смысле их деятельность получает серьезное основание. Если вопрос заключается в точке межведомственных стыков или стыков между территориями, то к его решению важно ∣ζ подключаться представителю Президента РФ, и напротив, если он узковедом

ственный, то его аппараты, как правило, не должны вмешиваться.

В настоящее время взаимоотношения органов государственной власти в большинстве субъектов Российской Федерации желают оставлять лучшего. Особенно это касается сферы правотворчества. Например, в данной сфере практически абсолютно разрознено, не имея между собой тесного взаимодействия функционируют территориальные органы юстиции и органы прокуратуры. И это притом, что они на сегодня являются основными “генераторами" правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации.

Так, представляется рациональным со стороны полномочных представителей Президента РФ оказать содействие в развитии и закреплении тесных ⅛

25 См.: Петров Г. М. Поощрение в государственном управлении (правовые аспекты). Ярославль, 1993. С.12:, Maxcypoe А.А. Координация экономических процессов правовыми средствами // Журнал российского права. 2002. № 5.

26 См.: Носков Б.П. Реформирование административного законодательства России (теоретикометодологический аспект).- M.: Издательская группа “Юрист”, 2002. С. 49.

27 См.: Cmapiuioe Ю.H. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. - Воронеж: Издательство ВГУ, 1998. С.176.

взаимоотношений органов юстиции и прокуратуры между собой, а также между ними и законодательными (представительными), исполнительными и судебными 28 органами субъектов Федерации в исследуемой области. Действуя в этом направлении, было бы целесообразно создание в каждом федеральном округе при полномочном представителе Президента РФ координационного центра, с помощью которого на высшем уровне разрешались бы конкретные вопросы политико-правового, социально-экономического, культурноидеологического характера, в том числе и вопросы взаимодействия государственных структур различных уровней. По мере необходимости проводились бы заседания руководителей органов государственной власти (взаимодействия которых требовалось достичь), чтобы разрешить какой-либо конкретный вопрос, обменяться положительным опытом.

Контрольно-надзорная деятельность полномочных представителей является хотя и вторичной как вид деятельности, однако от ее организации во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка. Государство должно сохранять контроль и регулирующее воздействие на те общественные отношения, которые в этом объективно нуждаются. В частности, как уже отмечалось, это касается правовой системы Российской Федерации и механиз- *(ма ее развития.

Контроль - это действие, устанавливающее соответствие исполнения принятому решению путем сопоставления фактически достигнутых промежуточных или конечных результатов и задач (заданий), предусмотренных решением (программой, планом). Успешное осуществление намеченных мер невозможно, если постоянно не следить, насколько сделанное соответствует поставленным задачам. 29

В последнее время организация государственного контроля вызывает существенные нарекания у ученых-юристов. Они отмечают, что контрольный аппарат значительно, даже в некоторой степени неоправданно, вырос. Причем контроль как таковой в нашей стране поверхностен. В работе его органов достаточно параллелизма и дублирования. Отсутствует четкая координация кон- 4 трольной деятельности. 30 Отсюда встает вопрос о совершенствовании системы

контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти.

28 Речь идет о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации.

29 См.: Носков Б.П. Указ соч. С. 111.

30 См.: Носков Б.П. Указ соч. С. 31.

Как раз одной из задач представителей Президента РФ в федеральных округах выступает “организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти”. Очевидно, данная задача имеет позитивное направление. Однако, придерживаясь взглядов А.Львова, А.Чурбакова, С.Белова, 31 заметим здесь некое противоречие. Излишне широко сформулирована задача полномочного представителя по организации контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти. Среди функций Президента ни в ст. 80, ни в целом в гл. 4 Конституции Российской Федерации не сформулирована функция контроля за указанными органами и исполнением их решений, хотя некоторые контрольные полномочия Президента Конституция устанавливает (например, п. 3 ст. 115, п. 2 ст. 125). Тем не менее, это лишь отдельные контрольные полномочия или их элементы, и то в отношении лишь некоторых органов государственной власти.

Кроме этого, как известно, статья 10 Конституции Российской Федерации устанавливает, что “государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную”, причем “органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны”. Следовательно, решения федеральных органов государственной власти - это решения федеральных органов каждой из вышеназванных ветвей власти. Иными словами, при трактовке термина “федеральный орган государственной власти” следует избегать ошибки отождествления его с термином “федеральный орган исполнительной (либо иной) ветви власти”.

Таким образом, фактически полномочные представители в федеральных округах обеспечивают реализацию конституционных полномочий Президента РФ, а указанная задача, хотя и имеет благие намерения, в то же время вряд ли находится в рамках именно компетенции Президента Российской Федерации. Функция контроля является властной, а именно предполагает постоянное наблюдение, проверки, приостановление либо отмену решений подконтрольных субъектов и даже применение мер наказания. Такая функция согласно Консти- V туции Российской Федерации в отношении решений всех федеральных органов

государственной власти Президенту не присуща, поэтому наделение структурного подразделения Администрации Президента Российской Федерации пол-

31 См.: Львов А., Чурбаков А., Белов С. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: два мнения // Кодекс-INFO - Информационный бюллетень текущего законодательства. 2001. № 10.

номочиями, прямо не входящими в компетенцию самого Президента (или частично выходящими за рамки этой компетенции), не вполне согласуется с Конституцией Российской Федерации. На этот счет в юридической литературе выдвигаются рациональные предложения: “при формулировании указанной задачи(абз. 2 п. 5 Положения о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе) использовать понятия “контрольные полномочия Президента” или “президентский контроль”.

Одной из реальных функций полномочного представителя, имеющей координационный характер в сфере правотворчества субъектов Федерации, является участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа. Для исполнения этой функции полномочные представители наделены правом направлять для участия в работе указанных органов своих заместителей и сотрудников своего аппарата. Разумеется, такое участие возможно только с правом совещательного голоса. К тому же в силу конституционных положений полномочные представители вправе принимать участие в работе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации лишь в ряде случаев и с их согласия, в работе законодательных (представительных) органов субъектов федерации - только ■*(с их согласия, ибо, во-первых, п.4 ст.78 Конституции РФ закрепляет функцию

Президента Российской Федерации по обеспечению осуществления полномочий лишь федеральной государственной власти, во-вторых, вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ), и лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Кроме этого, на протяжении последних двух лет полномочные предста- ■К вители уделяют пристальное внимание выборам в субъектах Федерации.

Налицо их успехи также в кадровой политике, позволившей переориентировать работу федеральных структур в субъектах Федерации в сторону от
стаивания прежде всего общегосударственных интересов, в том числе это касается и создания единого правового государства.

Справедливости ради отметим, что при осуществлении задачи “обеспечения реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Poc- сийской Федерации” полномочия его представителя будут иметь опосредованное влияние на правосозидательную сферу субъектов Федерации. Безусловно, в правотворческой деятельности немалую роль играет субъективный признак: проекция правотворцом своих взглядов в юридическую форму, лоббистская деятельность и др. Тем самым через функцию “согласования кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатур для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти” обеспечивается проведение единой централизованной политики, оказывается, хотя и косвенное, незначительное, но все же определенное воздействие на механизм развития правового поля субъектов Федерации в пределах федерального округа.

Наконец, последняя задача “представления Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе и внесения Президенту Российской Федерации соответствующих предложений” носит, очевидно, аналитический характер.

Данная задача реализуется через функцию “внесения Президенту Российской Федерации предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина”.

V На первый взгляд, эту функцию можно отнести к контрольному направ

лению деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, что будет, скорее всего, ошибочно. Для того

чтобы внести вышеуказанное предложение, представитель Президента РФ, опираясь на свой аппарат, должен изначально не контролировать, а анализировать акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на предмет соответствия их Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации и уровню соблюдения прав и свобод человека и гражданина, так как осуществлять контроль нормативного документа можно лишь в процессе его анализа по соответствующему основанию.

Анализ задач и функций полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе позволяет четко обозначить и не переоценить его роль в процессе развития правового поля субъектов РФ. Его деятельность в сфере правотворчества субъектов Российской Федерации имеет особенно важное значение, во-первых, при осуществлении контроля за территориальными органами федеральных исполнительных органов государственной власти, в том числе за управлениями юстиции в субъектах Российской Федерации; во-вторых, в процессе налаживания согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти федерального уровня, федерального уровня и уровня субъектов Федерации, регионального уровня, а Ч также придания сложившимся взаимоотношениям системного характера; в-

третьих, в кадровой политике. При этом полномочным представителям Президента РФ следует учитывать два важных момента. Во-первых, необходимо исключить возможность вторжения в компетенцию и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Во-вторых, соблюдать баланс между своей координационной деятельностью и осуществлением федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами полномочий под свою ответственность.

Тем самым будет происходить стабилизация как в правовой, так и в политической, экономической сферах деятельности в федеральном округе.

Итак, институт представителя Президента Российской Федерации - это институт вторичной легитимности, то есть специфика полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах заключается в том, что они обеспечивают осуществление задач и функций главы государства, выступают от его имени и по его поручению, наделены определенными государственновластными полномочиями; любые действия и заявления представителя Президента являются продолжением деятельности самого Президента. Однако эти параметры их правового статуса не должны выходить за рамки целей, задач, функций Администрации Президента Российской Федерации в целом, а именно - обеспечения реализации Президентом своих конституционных полномочий.

Основа деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в сфере обеспечения законности в правотворчестве субъектов Российской Федерации видится в необходимости осуществления координационных полномочий: в частности - в оптимизации функционирования в федеральном округе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, а в целом - в организации тесного взаимодействия органов государственной власти. Иными словами, в федеральном округе полномочный ⅜(представитель Президента РФ выступает в роли центрального элемента меха

низма обеспечения законности в правотворчестве субъектов Федерации.

Помимо рассмотренного института представительства Президента РФ в федеральных округах в сфере обеспечения законности в процессе развития правовой системы субъектов Российской Федерации следует отметить специфическую роль не так давно созданного при верхней палате федерального парламента совещательного органа - Совета законодателей, деятельность которого также носит координационный характер. При этом основным отличием данного органа является то, что его координационные функции в сфере обеспечения законности направлены в наиболее узкую сферу правообразования - законотворчество субъектов Российской Федерации.

Так, в 2000 году кардинально изменился порядок формирования Совета ■4. Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Вместо прежнего

членства руководителей законодательных (представительных) и исполнитель
ных органов государственной власти в состав Совета Федерации делегируются представители. Заметим, что это ни в коей мере не противоречит Конституции РФ. В части 2 статьи 95 Конституции РФ отмечается, что “в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти”, и не указывается, какие конкретно представители: руководители, члены соответствующего органа государственной власти либо просто граждане.

По существу, руководители законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации теперь полностью отдаются решению региональных проблем, а настоящие члены Верхней палаты российского парламента осуществляют свою деятельность на постоянной основе, “имеют возможность сосредоточить свое внимание на работе исключительно над федеральными законодательными актами, что делает законы более качественными, более взвешенными” . На сегодня это важный положительный момент в развитии российского законодательства, в правотворческой практике.

Однако следует отметить, что прежний федеральный законодательный процесс (в лице его субъектов) имел более или менее непосредственную связь с механизмом развития правовой базы субъектов Федерации, нежели после проведенных преобразований в Совете Федерации. Так возникла необходимость в дальнейшей координации и обмене опытом законотворческой деятельности, а в целом в обеспечении единого правового пространства Российской Федерации. К тому же руководители законодательных собраний субъектов Федерации оказались вне федерального уровня в отличие от своих бывших коллег по верхней палате - губернаторов, которые активно работают в Государственном совете. В связи с этим реально был создан Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации - Совет законодателей. Создание такого Совета, как под- к

черкнул В.В.Путин, “позволяет приблизить региональный уровень власти к федеральному центру” .

Справедливости ради отметим, что идея создания такого органа в России вынашивалась уже несколько лет. Предпринималась попытка создать его при Государственной Думе, но из-за неопределенности статуса, без которого общественной организации трудно осуществлять свои функции, депутаты Кабардино-Балкарской республики отказались присоединиться к нему. После создания ассоциаций законодателей при округах парламентарии вновь вернулись к этой идее , и в конце мая 2002 года, поддержанная Президентом РФ, она получила свое реальное воплощение. В свою очередь, руководители законодательных (представительных) органов субъектов Федерации выразили пожелание, чтобы новый совещательный орган (как и Государственный Совет) действовал при Президенте РФ. Но пока глава государства не отреагировал на это предложение и просто принимал участие в заседаниях Совета законодателей.

Фактически российские законодатели создали свой “Государственный Совет”. Это консультативный орган для руководителей законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Он собирается не реже двух раз в год. Возглавляет его Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Работой Совета руководит Президиум, в который помимо спикера верхней палаты российского парламента входят: первый заместитель Председателя Государственной Думы РФ, один из заместителей Председателя Совета Федерации и семь руководителей законодательных собраний - по одному от каждого федерального округа. На заседания Совета законодателей приглашаются: Президент РФ, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, научных учреждений и организаций. Совместно они анализируют проблемы развития российской правовой системы, находят компромисс в их решении. Тем самым
происходит оптимизация в целом правотворческой деятельности на обоих уровнях Федерации.

Основными задачами Совета законодателей в соответствии с Положением являются:

Содействие обеспечению взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, а также между собой;

Определение основных направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации;

Придание системного характера законодательному процессу на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации;

Содействие распространению позитивной законотворческой деятельности, а также правоприменительной практики в Российской Федерации;

Обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов;

Обсуждение иных вопросов законотворческой деятельности и правоприменительной практики, имеющих важное государственное значение

Рассматривая указанные задачи, можно прийти к случайному выводу. Как заметил Л.Я. Полуян, “хотя прямой законодательной базы для этого нет, по сути речь идет о делегировании этому органу части конституционных полномочий Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, установленных частью 2 ст.80 Конституции РФ”. В то же время, учитывая, во-первых, отсутствие фактического делегирования полномочий, во-вторых, собственное желание законодателей создать этот орган, следует отказаться от этой идеи. При этом процесс зарождения нового органа, а также первые шаги в его деятельности дают основания предполагать, что в недалеком будущем Совет законодателей станет подобно Государственному совету одним из важных инструментов взаимодействия законодателей субъектов Российской Федерации с главой государства.

Анализ указанных задач, а также исследование современного состояния А правотворческих правоотношений как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на федеральном уровнях позволяет сформировать ряд направле-
ний по их оптимизации, реализация которых на сегодня имеет важное значение и отчасти находится в компетенции нового совещательного органа.

1. Упорядочивание, систематизация законодательной процедуры как на уровне федерации, так и на уровне ее субъектов

Российскому сенату и законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации необходимо направить совместную деятельность на принятие законов о нормативных правовых актах Российской Федерации, о порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов, о Федеральном Собрании РФ, а в первую очередь, вне всякого сомнения, необходимо законодательно упорядочить законотворческую деятельность органов государственной власти (и центральных, и региональных), ибо даже логически представляется невозможным существующее регулирование на подзаконном уровне процесса создания закона. Заметим, что вопрос о необходимости указанных законов давно обсуждается. К тому же проекты федеральных законов “О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов” и “О нормативных правовых актах РФ” были внесены в Государственную Думу в 1996 году, а последний был даже принят в первом чтении.

Системное видение законодательства способствует его планомерному и целенаправленному развитию и эффективности регулирования общественных отношений. Нарушение или недооценка системных основ законодательства пагубно отражается на уровне как комплексного, отраслевого нормативного ре- 44 гулирования, так и упорядочивания правовых институтов.

2. Приведение федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации в соответствие с положениями Конституции Российской Федерации, а также между собой.

Не секрет, что на федеральном уровне в принятых законах нередко нарушаются законодательные права субъектов Федерации. Порой чрезмерно
подробно регламентируется их деятельность там, где субъекты Федерации вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование. Следует отметить, что несовершенство ряда федеральных законов, наличие существенных пробелов в федеральном законодательстве зачастую вызвано неиспользованием на федеральном уровне положительного опыта правотворчества субъектов Российской Федерации. В этом смысле именно Совет законодателей способен действовать наиболее продуктивно.

Разумеется, законность нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации начинается с законности федеральных нормативных правовых актов, качество первых во многом зависит от качества последних. Совершено прав А.С.Пиголкин в том, что “федеральное законодательство является главной, определяющей частью правовой системы Российской Федерации, служащей ее основой, обеспечивающей ее упорядоченность и цельность” 45 . Но следует признать, что и в самих законах субъектов Федерации немало нарушений норм федерального законодательства, в том числе их игнорирование и дублирование, которые порождаются либо амбициозностью региональных политиков и законодателей, либо неумением формировать свой специфический законодательный массив. Особого внимания заслуживает опережающее правотворчество субъектов РФ по предметам совместного ведения (так называемое встречное правотворчество субъекта), которое имеет как позитивный, так и негативный оттенок. Такая практика была особенно заметна до принятия Федерального закона “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”.

“Обеспечение конституционности и законности региональных законов как аспектов их надлежащего качества - задача не только регионального, но и федерального законодателя” 46 А совместная деятельность последних в этом направлении представляется как залог реального успеха.

3. Координация законодательной деятельности Федерации и ее субъектов.

Данное направление позволит выйти на более высокий уровень развития российского законодательства. Как справедливо отметил профессор Б.П. Носков, “первоочередной задачей в свете проведения правовой реформы в России

45 См.: Пиголкии А.С. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации - M.: Олита, 2003. С. 20

46 См.: НосковБ.П. Указ соч. С. 251.

является процесс интеграции законотворческого процесса Федерации и ее субъектов и координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ” .

Совет законодателей здесь выступает как бы в роли “хорошего друга”. C одной стороны, в отношении законодательных (представительных) органов субъектов РФ Совет не диктует свои правила, а дает необходимые рекомендации, подсказку для развития законодательства субъекта РФ. C другой, поскольку Совет Федерации Федерального Собрания РФ является определенного рода фильтром принимаемых законодательных актов, постольку совместная деятельность верхней палаты парламента и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации способна отсеивать ненужные, нецелесообразные, узколоббируемые законы.

Безусловно, совместное решение вопросов российскими законодателями способно устранить если не все, то большинство ошибок и недостатков не только общего, но и частного, регионального характера.

4. Унификация законодательства субъектов Федерации.

Поскольку Совет законодателей - орган консультативный, то очень важно для унификации законодательства субъектов Федерации использовать модельный рекомендательный акт как некую методологическую основу, подсказку для развития собственного законодательства субъектов РФ. Это вовсе не означает тотальной унификации законодательства субъектов Федерации и традиционного копирования норм Федерального закона. Напротив, представляется, что использование модельных нормативных актов должно стать стабильной основой для правотворческой деятельности субъектов Федерации. C одной стороны, указанные законы послужат ориентиром для законодателя субъектов Федерации, обеспечат его научно обоснованной информацией и тем самым помогут в выборе правильного законодательного решения. К тому же рекомендательный характер их норм позволит учитывать особенности и своеобразие накопленного опыта, правоприменительной практики, местных традиций и конкретную социально-экономическую ситуацию в регионе. C другой, моделирование правового регулирования способно сблизить законодательные системы субъектов РФ между собой, исключить неоправданный разнобой в решении субъектами Федерации однотипных правовых задач, избежать лишних ошибок.

Таким образом, рекомендательные законодательные акты могут реально способствовать проведению согласованной законодательной политики в Российской Федерации, обеспечению единства основных направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Фе- 48 дерации.

Учитывая указанные направления, а также следуя конституционному предназначению Совета Федерации, можно утверждать, что именно тесное взаимодействие этой палаты федерального парламента и законодательных (представительных) органов субъектов РФ (Совет законодателей) способно реально обеспечить гармонизацию федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Причем для достижения оптимального качества и наибольшей эффективности российского законодательства учет интересов каждого из уровней целесообразно осуществлять не только в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, но и в сферах их исключительного ведения.

При таком подходе может быть реализована программа направленности на решение в первую очередь стратегических задач. Для законодательных (представительных) органов это означает, что ситуативное, в значительной степени стихийное законотворчество должно уступить место концептуально осмысленному, поставленному на плановую основу. В этом случае может быть обеспечена адекватность формируемой системы законодательства реальным проблемам развития как страны, так и конкретного субъекта Федерации, ее содержательная согласованность и юридическая непротиворечивость, устойчивость от необходимости частого внесения изменений, дестабилизирующих социально-экономическую и политическую ситуацию.

Поводя итоги, отметим, что первоочередной задачей в свете проведения правовой реформы в России является процесс интеграции законотворческого процесса Федерации и ее субъектов и координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ. И в этом нелегком процессе существенную позитивную роль могут сыграть полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и Совет законодателей.

48 См.: ТихомировЮ.А. Модельные законы: новое в теории и практике / Проблемы законотворчества Российской Федерации // Труды Института законодательства и сравнительного правоведения. M., 1993. Вып. 53. С.42-50; СтуденикинаМ.С. Некоторые аспекты проблемы источников права в РФ / Проблемы законотворчества Российской Федерации // Труды Института законодательства и сравнительного правоведения. М„ 1993. Вып. 53. С.41.

Действующее законодательство и подзаконные нормативные правовые акты устанавливает два типа взаимоотношений между органами исполнительной власти: координация и субординация (подчинение). Оба типа взаимоотношений направлены на обеспечение единства и согласованности деятельности частей государственного аппарата, хотя по своему содержанию эти типы отношений различны.

Субординация (подчинение) одного органа другому обычно предполагает следующее.

Вышестоящий орган издает акты, устанавливающие правовой статус нижестоящих органов (чаще всего положения), в котором определяет компетенцию нижестоящего органа, его функции. К полномочиям вышестоящего органа относится утверждение предельной штатной численности и нормативов бюджетного финансирования нижестоящего органа, назначение на должность и освобождение от должности руководителей этого органа.

Предполагается, что субординация означает возможность вышестоящего органа давать поручения и предписания, обязательные для нижестоящих органов, и требовать отчета об их исполнении.

Для вышестоящих органов в системе субординации предусмотрена возможность отмены решений (актов) нижестоящих органов, однако гарантии самостоятельности компетенции предполагают, что это возможно только в случае противоречия таких актов закону или иным нормативным правовым актам. В определенных случаях, правда, подобное полномочие может предоставлять в рамках координационных, а не субординационных отношений (например, министерства и находящихся в его ведении федеральных служб и агентств).

Примером субординационных отношений может быть взаимодействие Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти, а также взаимодействие федерального органа с его территориальными органами.

Координационные отношения также предполагают не столь подчиненное, как в случае субординации, однако зависимое положение координируемого органа. Координация часто предполагается в определенной сфере, когда на один орган возлагается функции по обеспечению согласованного осуществления полномочий в определенной области всех иных органов исполнительной власти.

Координация предполагает обязательное согласование проектов или издание совместных нормативных правовых актов, а также согласование некоторых управленческих решений – например, решений о создании территориальных органов. Координация предполагает ограниченный контроль за деятельностью координируемых органов, издание методических рекомендаций и методическую помощь координируемым органам, в том числе обеспечение повышения квалификации работников.

Координирующий орган вправе истребовать необходимую информацию, создавать общие консультативные органы и рабочие группы, проводить совместные совещания, вправе привлекать координируемые органы к проведению совместных мероприятий, привлекать представителей координируемых органов к совместному планированию.

Координация предполагает ответственность перед вышестоящим органом за деятельность в координируемой области, и отчасти выполнение функций посредника между координируемыми органами и высшим органом исполнительной власти. Например, федеральное министерство вносит в Правительство проекты нормативных правовых актов, затрагивающих деятельность служб и агентств, координацию деятельности которых оно осуществляет.

Координация осуществляется министерствами в отношении служб и агентств, находящихся в их ведении, а органами исполнительной власти, входящими в систему исполнительной власти – в отношении иных административных органов (Центрального банка, внебюджетных фондов).

Образуемые Правительством для обеспечения согласованности действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач (координационные органы), а также для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки соответствующих предложений рекомендательного характера (совещательные органы).

Координационные органы именуются комиссиями, а совещательные - советами . В состав комиссий и советов в зависимости от возложенных на них задач по рассмотрению вопросов, находящихся в ведении Федерации или ее субъектов либо в их совместном ведении, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти. Кроме того, в состав комиссий и советов могут включаться представители иных органов государственной власти, предпринимательских структур, общественных объединений, ученые, специалисты и общественные деятели. Сфера деятельности и полномочия комиссий и советов определяются решениями об их образовании или положениями о них. Решения указанных органов оформляются протоколами, а при необходимости реализуются в виде проектов постановлений и распоряжений Правительства, которые вносятся в установленном порядке в Правительство. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений Правительства комиссии и советы правомочны создавать рабочие группы из числа специалистов в сответствующих областях.

Комиссия Правительства представляет собой его орган, созданный им для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в различных областях общественной и государственной жизни. В состав комиссии входят члены Правительства РФ, а также иные лица. Комиссию, как правило, возглавляет заместитель Председателя Правительства РФ. Свою деятельность комиссия осуществляет на общественных началах. Заседания комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Решения принимаются простым большинством голосов, оформляются протоколами и являются обязательными для всех федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ. Правовое положение комиссии, ее состав и порядок деятельности определяется Правительством. При федеральном Правительстве созданы и действуют следующие комиссии: по вопросам международной гуманитарной и технической помощи при Правительстве РФ; по борьбе с незаконными экспортно-импортными валютно-финансовыми операциями; по вопросам Всемирной торговой организации; по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике; по контролю за предоставлением налоговых и таможенных льгот; по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по реализации соглашений о разделе продукции; по оперативным вопросам; по совершенствованию налогового законодательства; по управлению фондом национально-культурного возрождения народов России; по экономической реформе и др.

Особое значение имеет деятельность учрежденной 9 июня 1997 г. Комиссии Правительства РФ по оперативным вопросам, играющей роль «малого правительства». На Комиссию возложено оперативное рассмотрение текущих и перспективных вопросов, связанных с обеспечением реализации экономической реформы, социальной политики и структурной перестройки экономики, создание условий для развития предпринимательства, а также предварительное рассмотрение вносимых в Правительство проектов законов и решений и др.

(см. текст в предыдущей редакции)

а) обеспечение конституционных прав граждан;

г) управление государственным федеральным имуществом;

а) планирование и реализация совместных мероприятий;

Территориальные органы обязаны заблаговременно информировать приглашаемых ими лиц о дате, времени, месте проведения и повестке дня совещания, заседания комиссии и рабочей группы, а также направлять им необходимые материалы с соблюдением требований по защите государственной тайны, предусмотренных законодательством Российской Федерации.