Принципы европейской экологической политики. Основные принципы экологической политики ес. Основные направления экологической политики

Начало XXI века отмечено обострением ряда глобальных проблем, среди которых особое место занимает проблема охраны окружающей среды. Значительное место в решении экологических проблем в последние годы принадлежит Европейскому Союзу. В этой статье рассмотрены основные направления политики Евросоюза в решении экологических проблем, выделены этапы экологической политики и дана их характеристика.

Крупнейшим регионом, оказывающим влияние на мировую экологическую политику, является Европейский Союз (ЕС). Современный Европейский Союз — это единственная из всех ныне существующих групп государств, возникших в процессе региональной экономической и экологической интеграции, которая максимально приблизилась к стадии полной интеграции .

Однако экологические проблемы, стоящие сегодня перед Европейским Союзом, и состояние окружающей среды в странах ЕС нельзя охарактеризовать однозначно. Несмотря на предпринимаемые усилия, в состоянии лесов и поддержании их биологического разнообразия прогресса практически не наблюдается. Площади лесов на территории ЕС в 1990-е годы увеличились на 10 %, но более половины всех лесов Европы испытывают серьезные последствия подкисления почв, загрязнения, засух и лесных пожаров. В странах Центральной и Южной Европы ощущается нехватка чистой питьевой воды. Более чем в половине крупных городов ЕС имеет место чрезмерная эксплуатация ресурсов грунтовых вод, а многие страны отмечают их существенное загрязнение нитратами, пестицидами, тяжелыми металлами и углеводородами. Заметно ухудшилось состояние прибрежных экосистем и акваторий, особенно в Северной Европе, а также в странах Средиземноморья.

Тенденции, наблюдаемые в ЕС, заставляют задуматься над такими сложными теоретическими вопросами, как формирование экологической политики в целях сохранения и восстановления окружающей природной среды Европы. Предполагается, что в Проекте Конституции ЕС, где вопросам экологической политики отводится важная роль, политика в области окружающей среды должна быть направлена на достижение следующих целей: защита и улучшение качества окружающей среды; охрана здоровья человека; разумное и рациональное использование природных ресурсов; международное сотрудничество по выработке мер, направленных на решение как региональных, так и общемировых экологических проблем.

Экологическая политика ЕС должна учитывать разнообразие экологических проблем в разных регионах Евросоюза, а также потенциальную выгоду и издержки от принимаемых действий или бездействия, основываться на предосторожности и превентивных действиях, стимулировать сбалансированное экономическое и социальное развитие регионов ЕС. Европейские законы и программы действий в области окружающей среды принимаются после консультаций с Комитетом регионов, экономическим и социальным Комитетами. Страны-члены должны финансировать и применять принятую ЕС политику в области окружающей среды .

Европейский Союз в последние 50 лет осуществлял собственную политику в области охраны окружающей среды. Были проведены значительные по масштабу мероприятия природоохранного характера, создана правовая база для регулирования и координации экологической деятельности государств-членов, разработаны и внедрены новые подходы к защите и улучшению качества окружающей среды. ЕС в настоящее время является одним из мировых лидеров в сфере международного природоохранного сотрудничества. При этом экологическая политика и деятельность ЕС в целом неразрывно связаны с глобальными мероприятиями в сфере защиты окружающей среды, в том числе проводимыми под эгидой ООН.

Защита окружающей среды является одним из приоритетных направлений деятельности ЕС наряду с другими направлениями интеграции. ЕС обладает широкой компетенцией в области охраны окружающей среды, в этой сфере издается значительное количество общеевропейских нормативных актов. ЕС обладает также необходимыми полномочиями на осуществление международного сотрудничества в экологической сфере и в области окружающей среды.

Однако так было не всегда. Изначально Римский учредительный договор 1957 года не предоставлял ЕС полномочий в области охраны окружающей среды. Мероприятия ЕС в тот период лишь косвенно затрагивали данную сферу и осуществлялись для достижения иных экономически и социально значимых целей. Природоохранная деятельность осуществлялась факультативно. Однако к началу 1970-х годов, в связи с обострением экологического кризиса в Европе, возникла необходимость осуществления экологических мер на уровне ЕС. В 1970-х годах на заседании глав государств ЕС были приняты решения о развитии деятельности организации в сфере защиты окружающей среды. Следует выделить пять этапов формирования экологической политики Европейского Союза .

Первый этап (1957-1971 годы). Этот этап характерен отсутствием у ЕС правовой компетенции в сфере окружающей среды. На этом этапе проводились лишь единичные факультативные мероприятия. Первоначально «окружающая среда» не была выделена Римским договором 1957 года как сфера общеевропейской интеграции. Однако вопросы экологии определяли границы правового регулирования создания общего рынка стран ЕС, что, например, отражается в статье 36 Договора, которая позволяет государствам-членам вводить ограничения на импорт, экспорт, транзит в товарном обороте по соображениям экологической безопасности. В целом, несмотря на отсутствие общей политики в данной сфере в указанный период, институты ЕС были подготовлены к расширению своей деятельности в экологическом направлении.

Второй этап (1972-1985 годы). Для этого этапа характерно проведение начальных мероприятий по защите окружающей среды странами ЕС, появление первых программ действий в этой сфере, начальным развитием правового регулирования в области экологии. В 1972 году Совет глав правительств стран-членов ЕС принял решение о расширении компетенции ЕС, в том числе в области окружающей среды. Однако в первичное право ЕС изменения внесены не были. Все решения в новой сфере деятельности принимались через статьи Римского договора 1957 года, которые позволяли для достижения целей ЕС предпринимать действия в сферах, не обозначенных в учредительном договоре. Подобное расширение компетенции получило название «эффект перелива». Регулирование новой области интеграции проводилось в основном путем издания Директив — актов гармонизации права государств-членов. Евросоюз присоединился к ряду важнейших международных конвенций по охране окружающей среды, например, Конвенции об охране дикой флоры и фауны и природных мест обитания в Европе (1979), Международному соглашению по тропической древесине (1983), а также Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979). Второй этап прошел под знаком становления политики Сообщества в отношении окружающей среды и разработки основных способов ее правового регулирования.

Экологические проблемы, стоящие сегодня перед Евросоюзом, и состояние окружающей среды в странах ЕС нельзя охарактеризовать однозначно

Третий этап (1986-1991 годы). Этот период можно охарактеризовать как этап закрепления компетенции в области охраны окружающей среды за институтами ЕС. Единый Европейский акт 1986 года внес изменения в Римский договор 1957 года. В нем были определены цели и задачи, принципы и направления политики ЕС и в области охраны окружающей среды. В отношениях между ЕС и государствами-членами в сфере охраны окружающей среды был внедрен принцип субсидиарности. Данный принцип означает, что ЕС осуществляет свою деятельность в области экологии в той мере, в которой цели экологической политики могут быть реализованы на уровне ЕС лучшим образом, чем отдельными государствами-членами. Во вторичном праве наблюдается рост правового регулирования природоохранной деятельности на основе регламентов — актов экологического законодательства государств-членов. Одновременно продолжалась деятельность по согласованию законодательных основ государств-членов, в частности в области охраны почв и защиты окружающей среды от химического загрязнения. В этот период первостепенное значение для Сообщества имели вопросы внедрения системы оценки возможного воздействия на окружающую среду, мониторинга, распространения экологической информации и обеспечения доступа общественности к ней и, особенно, финансирования природоохранных мероприятий. На третьем этапе процесс становления политики ЕС в отношении окружающей среды в основных чертах завершился.

В целом, на первых этапах мероприятий по защите окружающей среды, за период с 1972 года было принято около 200 законодательных актов, регулирующих проблемы промышленных отходов, загрязнения воды и воздуха. Характерной чертой этого периода был вертикальный и секторальный подход к экологическим проблемам, на нем базировались первые программы действий ЕС в области зашиты окружающей среды.

Четвертый этап (1992-2002 годы). Это этап совершенствования экологической политики сообщества. В целом, за это время были обозначены основные рамки текущей экологической политики за счет институционального закрепления вопросов экологической политики и проблем окружающей среды в Договорах ЕС. Цели и задачи политики ЕС в отношении окружающей среды были сформулированы следующим образом: сохранение, защита и улучшение состояния окружающей среды; забота о защите здоровья людей; достижение рационального использования природных ресурсов; содействие на международном уровне мерам, направленным на решение региональных и глобальных проблем охраны окружающей среды. К мероприятиям ЕС стал применяться «горизонтальный» подход, главным принципом которого является учет всего спектра отраслей, вызывающих загрязнения окружающей среды.

Пятый этап (с 2003 года по настоящее время). В последние годы экологическая деятельность ЕС осуществляется на основе экологической компетенции, предусмотренной статьями Договора ЕС. Экологическая деятельность неразрывно связана с другими направлениями деятельности ЕС.

На современном этапе в ЕС проводится совершенствование правового регулирования охраны окружающей среды. В частности, обновлению подверглись акты, закладывающие правовую базу системы сбора и обработки экологической информации, мониторинга окружающей среды, экологической сертификации, проведения оценки воздействия на окружающую среду, механизма финансирования экологических мероприятий. Предпринимаются попытки кодификации многочисленных норм в области экологической стандартизации и сертификации.

Важным элементом реализации экологической политики в Европе является включение проблем защиты окружающей среды в проект Конституции ЕС, несмотря на то, что он был отклонен референдумами ряда ведущих стран-участниц ЕС.

Ухудшение экологической ситуации на территории Европы происходит под воздействием ряда экономических и правовых факторов. Они действуют в различных сферах и различны по масштабам своего воздействия и серьезности последствий. Среди этих факторов: макроэкономическая политика, ведущая к экстенсивному использованию природных ресурсов; инвестиционная политика, ориентированная на развитие эксплуатирующих природные ресурсы секторов экономики; неэффективная секторальная политика, а именно в топливно-энергетическом комплексе, сельском и лесном хозяйстве; несовершенная законодательная база; отсутствие эколого-сбалансированной долгосрочной стратегии; недостаточный учет косвенного эффекта от охраны природы; существование действенного стимула в виде получения значительной и быстрой прибыли от чрезмерной эксплуатации или продажи природных ресурсов, таких как нефть, газ, лес и руда .

Эти факторы порождают такие комплексные проблемы окружающей среды, как: парниковый эффект и вызываемое им глобальное потепление; кислотные дожди и соответствующие загрязнения водной среды в озерах; накопление в окружающей среде токсичных веществ и радиоактивных отходов.

Немалую проблему составляет расширение ЕС. На сессии Европейского Совета в Копенгагене в июне 1993 года были одобрены показатели, которых страны-кандидаты должны были достичь в обязательном порядке, чтобы преодолеть так называемый экологический разрыв. Для этого были созданы соответствующие финансовые инструменты и выделены значительные ресурсы , в том числе по программам ФАРЕ (Программа содействия странам Центральной и Восточной Европы) и САПАРД (Программа повышения конкурентоспособности сельского хозяйства стран Центральной и Восточной Европы). В целом, за последние годы диапазон инструментов экологического направления европейской политики значительно расширился. Ключевые финансовые инструменты стали доступны благодаря программе LIFE (финансирование проектов по окружающей среде), фонды которой поддерживают проведение мероприятий и осуществление проектов по защите окружающей среды стран-участниц ЕС, а также на определенных условиях выделяются и третьим странам.

Дополнительное экономическое содействие экологическим проектам оказывает Европейский инвестиционный банк.

Согласно Амстердамскому договору 1996 года принципами экологической деятельности Евросоюза являются:

• принцип упреждающего действия, согласно которому деятельность сообщества направлена на предупреждение, профилактику загрязнения или иного ущерба окружающей среде, угроза нанесения которого должна быть учтена заранее до принятия решения;
• принцип предосторожности, в соответствии с которым недостаток результатов научных исследований по конкретной проблеме не может являться причиной отмены или отсрочки мероприятий ЕС по профилактике загрязнения окружающей среды; не всегда можно с большой точностью предсказать негативное влияние на окружающую среду, но даже и в таких случаях при наличии гипотетической возможности экологического нарушения необходимо применять соответствующие природоохранные меры;
• принцип ликвидации последствий и возмещение ущерба окружающей среде, который обязывает в случаях невозможности избежать ущерба — минимизировать его, ограничить масштаб его распространения и затем устранить его в кратчайшие сроки;
• принцип, согласно которому виновник ущерба оплачивает его возмещение, то есть расходы на превентивные меры, очистку и компенсацию за загрязнения ложатся на его виновников; этот принцип отражает тенденцию предпочтения методов финансового стимулирования, разработанных на рыночной основе, более эффективных, чем методы административного характера или запреты.

В основе этих принципов лежат положения, общие для всех государств-членов ЕС: сходство многих экологических проблем в европейских государствах; обязательность выполнения совместно принятых решений; стремление к унификации мероприятий по борьбе с загрязнениями; согласованные и единые позиции на международных переговорах.

Масштабность экологических проблем и то количество сфер, которые они затрагивают, отражается в функционировании институтов Евросоюза: Еврокомиссии, Европарламента, Европейского суда, Счетной палаты и пр. .

Существует и специальный орган, занимающийся вопросами окружающей среды, — Европейское агентство по окружающей среде, учрежденный Регламентом 1210/90, который одновременно является также и уставным документом учреждения. Фактически, Агентство начало функционировать с декабря 1993 года, его штаб-квартира определена в Копенгагене. Статья 20 Регламента возлагает на Агентство ряд важных функций в области проведения экологической политики — это участие в контроле над внедрением экологического законодательства Союза, разработкой стандартов «эко-лейбл», учрежденной Регламентом 880/92 от 23 марта 1992 года, усовершенствование критериев оценки воздействия на окружающую среду, предусмотренных Директивой 85/337/ЕЭС. Статья 19 Регламента говорит о том, что в деятельности Агентства могут принимать участие не только государства-члены ЕС, но и другие страны, разделяющие подход Сообщества и государств-членов к деятельности Агентства (это, в частности, открывает широкий горизонт возможностей для взаимодействия Российской Федерации и ЕС). Вопросы экологической политики координирует Комиссар по вопросам охраны окружающей среды Комиссии ЕС.

Основными административными инструментами европейской экологической политики являются такие нормативные акты и документы, как конвенции и директивы, а также регламенты . Конвенции, особенно принимаемые под эгидой ООН, являются важным инструментом глобальной экологической политики. Под действие конвенций попадает огромное количество областей, в том числе природные ресурсы и опасные для окружающей среды виды человеческой деятельности. В сферу, регулируемую этими документами, входят климат и атмосфера, моря и океаны, леса и пустыни, биологическое разнообразие в целом и исчезающие виды в частности.

Относящиеся к вторичному праву ЕС директивы являются также важнейшими инструментами экологической политики. Одними из ключевых актов являются Директива Совета 85/337/ЕЭС от 27 июня 1985 года по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду и уже упоминавшийся выше Регламент Совета ЕЭС 1210/90 от 7 мая 1990 года об учреждении Европейского агентства по окружающей среде и Европейской сети информации и наблюдения за окружающей средой. В частности, в этой директиве нашло отражение стремление ЕС к вовлечению экономических акторов и гражданского общества в дело защиты окружающей среды.

Директива 85/337/ЕЭС оказала огромное влияние как на международно-правовое сотрудничество в области окружающей среды, так и на экологическое законодательство различных стран, которые вовсе не являются членами Евросоюза. Основная идея принципа превентивных действий Директивы в том, что действия по охране окружающей среды должны проводиться заблаговременно и быть направлены на устранение непосредственного неблагоприятного источника и недопущение его появления. Именно в связи с этим согласно статье 1 Директивы любой государственный или частный экономический проект, способный повлиять на окружающую среду, должен пройти соответствующую экспертную экологическую оценку. Директива содержит критерии для подобной экспертной оценки (статья 3), кроме того, приводятся типы проектов, оценка которых обязательна, а также типы проектов, для которых государства-члены могут ввести обязательность оценки. Серьезное внимание в документе уделяется такому аспекту, как распространение экологически значимой информации и учет заинтересованного общественного мнения.

С 1990-х годов в экологической политике Евросоюза обозначился отход от прямого администрирования к более гибким, в том числе включающим рыночные элементы, механизмам (например, к торговле квотами выбросов парниковых газов и к элементам партиципативного управления, основанным на принципе «разделенной ответственности» между участниками — правительством, бизнесом, общественностью, потребителями). Более того, по Орхусской конвенции, подписанной в 1998 году, частные граждане также должны быть включены в природоохранную деятельность, задействованы в процессах подготовки, мониторинга и контроля за нарушением экологических норм. Граждане имеют право на информацию, право на участие в подготовке правовых актов, право обращаться в суд по вопросам защиты окружающей среды.

Гибкие рыночные механизмы эффективны для применения во всех приоритетных областях экологической политики: в борьбе с изменением климата и за сохранение биологического разнообразия, в защите окружающей среды и здоровья человека, в обеспечении устойчивого использования природных ресурсов. Таким образом, рыночные инструменты стимулируют производителей и потребителей на смену поведения в пользу экологически эффективного использования природных ресурсов, а также развитие и разработку инновационных природосберегающих технологий. Помимо этого, предлагаемые механизмы отвечают целям устойчивого развития и Лиссабонской программе.

Экологическая политика остается важнейшим направлениям деятельности Евросоюза. В этой области сформирована обширная система экологического законодательства, нормы которой успешно реализуются на практике

Опираясь на доклад Европейского агентства по окружающей среде, можно привести следующую классификацию современных действующих рыночных инструментов: торговые разрешения, введенные для снижения выбросов (например, квоты на выбросы СО2) или экономии природных ресурсов (например, квоты на вылов рыбы); экологические налоги, введенные для изменения цен и, таким образом, политики потребителей и производителей; экологические взносы, введенные, чтобы полностью или частично покрыть расходы на экологические службы, меры по сокращению загрязнения водных ресурсов, на захоронение отходов; экологические субсидии и льготы, созданные для стимулирования развития новых технологий, создания новых рынков экологических товаров и служб, а также для поддержки достижения высоких уровней защиты окружающей среды компаниями; схемы ответственности и компенсации, цель которых — обеспечить адекватное возмещение последствий деятельности, опасной для окружающей среды, а также расходы на предотвращение и восстановление ущерба.

Практический опыт наглядно показывает, что наиболее эффективно использовать комбинацию этих инструментов. При этом доля использования рыночных инструментов значительно возросла с середины 1990-х годов, особенно это касается налогов, взносов и торговых разрешений. Большинство мероприятий не выходили за рамки ЕС, включая десять новых стран-участниц, ассоциированных и переходных государств Центральной и Восточной Европы. Размеры оплаты и взносов за загрязнения воды и воздуха исчислялись в соответствии со способностью каждой из этих стран платить. Некоторые страны добровольно согласились ввести налоги на отходы и использование ресурсов.

Скандинавские страны и Нидерланды, ранее всех начавшие использовать экологические налоги, до сих пор остаются на лидирующих позициях по этому вопросу. Германия и Великобритания достигли значительного прогресса в этой области с середины 1990-х годов. Зачастую, если реформа экологического налогообложения на федеральном уровне находится в зачаточном состоянии, на региональном уровне идет активное внедрение экологического налогообложения (Фландрия и Каталония). За последние годы значительно увеличилось количество налогов на СО2, на серу в топливе, на захоронения отходов и на сырье, ряд налогов на готовую продукцию. Лишь небольшое количество налогов, такие как налог на свалки отходов, пошлины на разработку песка, гравия, камня, осталось неизменным (Великобритания).

В ЕС торговля квотами на выбросы СО2 ведется на самом высоком политическом уровне. Торговая схема начала функционировать с января 2005 года. В ряде стран ЕС действуют схожие модели торговли квотами: в Германии и Великобритании — на СО2, в Нидерландах — на ЫО/, в Эстонии, Исландии, Италии и Португалии — на вылов рыбы. С 2010 года планируется расширение торговли сертификатами на электричество, вырабатываемое безопасными для окружающей среды альтернативными источниками, а также введение единой ценовой политики согласно Водной рамочной директиве Евросоюза, единой системы дорожных взносов. Многообразие использования эффективных рыночных инструментов и их роль в экологической политике в последующие годы будет возрастать, а использование экологических налогов, льгот и субсидий станет общим для всех членов Европейского Союза политическим инструментом, наряду с тем, что каждая страна индивидуально будет вводить дополнительные элементы экологического налогообложения.

В целом, экологическая политика остается важнейшим направлениям деятельности Евросоюза. В этой области сформирована обширная система экологического законодательства, нормы которой успешно реализуются на практике. Следует признать, что Европейского Союза является мировым лидером в проведении экологической политики, успешно решающим многие экологические проблемы континента и мира в целом.

1. Журнал СОК №10/2019. Программа лояльности NAVIEN PRO
2. Журнал СОК №11/2019. Viessmann вывела на рынок энергоэффективный электрический котёл Vitotron
3. Журнал СОК №11/2019. Электрические кабельные тёплые полы: современные решения и рыночные тенденции
4. Буторина О.В., Борко Ю.А. Расширение Европейского Союза и Россия. — М.: Деловая литература, 2006.
5. Проект Конституции ЕС.
6. Гусев А.А. Основные направления и этапы формирования экологической политики Европейского Союза.
7. Гусев А.А. Экологические проблемы в проекте Конституции ЕС // Полис, № 1/2009.
8. Гусев А.А. Современная экологическая политика. — М.: ИМЭМО РАН, 2006.
9. Шмелев Н.П. Европа вчера, сегодня, завтра. — М.: Институт Европы РАН; Экономика, 2002.

Охрана окружающей среды, наряду с экономической интеграцией, относится к одному из приоритетов ЕС. Более того, экологическая политика рассматривается как неотъемлемая часть европейского интеграционного процесса. За последние 20 лет европейскими странами принято более 200 законов и постановлений, имеющих отношение к охране окружающей среды. В основе экологических мероприятий ЕС заложена Концепция устойчивого развития.
Проблемы окружающей среды затрагивает деятельность практически каждого из институтов ЕС (Совета, Комиссии, Европейского парламента, Суда, Счётной палаты). Проводником экологической политики в Европе является Комитет по экологической политике Европейской экономической комиссии (ЕЭК) ООН.
Для решения экологических задач в рамках единого Европейского экологического пространства действует региональная экологическая организация - Европейское агентство по окружающей среде (ЕЕА), призванное осуществлять достоверную экспертизу по оценке степени экологической опасности, способствовать разработке экологического законодательства и созданию условий для реализации программ в сфере охраны окружающей среды.
Европейское сообщество обладает широкой компетенцией в области экологии. При этом компетенция ЕС в области охраны окружающей среды является совместной с государствами-членами.
Экологическое право ЕС основывается, с одной стороны, на различных нормах Договора о Сообществе, с другой стороны, существует огромное количество постановлений, директив, касающихся экологической тематики.
Среди договоров, заключённые ЕС в сфере экологии, можно выделить:
. договоры, полностью ориентированные на регулирование охраны окружающей среды;
. договоры, содержащие отдельные положения об охране окружающей среды;
. договоры, косвенно связанные с охраной окружающей среды.
В деятельность Европейского сообщества в области охраны окружающей среды принято выделять четыре этапа: 1957-1972 годы, 19721986 годы, 1986-1992 годы, 1992 год-настоящее время.
Первый этап (1957-1972 годы) начинается с появления Сообщества. Однако договор об образовании Сообщества не содержал норм об охране окружающей среды. Мероприятия Сообщества были направлены на достижение иных экономически и социально значимых целей и лишь косвенно затрагивали экологическую сферу; природоохранная деятельность осуществлялась факультативно.
Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) также не были наделены компетенцией в области охраны окружающей среды.
Второй этап (1972-1986 годы) начинается с принятия решения о развитии деятельности организации в сфере защиты окружающей среды. Это было связано с разработкой законопроектов в странах-участниках, с экологическими катастрофами (промышленная авария в Севезо (Италия, 1976)), активизацией международного экологического сотрудничества. Однако положения учредительного договора не были пересмотрены, компетенция в области охраны окружающей среды по-прежнему отсутствовала. Деятельность Сообщества по охране окружающей среды стала осуществляться путём реализации дополнительной компетенции. В 1973 году была принята Первая программа действий Сообщества в отношении окружающей среды, определившая цели, задачи, принципы и приоритетные направления экологической деятельности организации. Отдельно предусматривалось проведение конкретных природоохранных мероприятий на ближайшие годы. Программа оказала существенное влияние на последующие аналогичные программы, принятые в 1977 и 1983 годах.
Во второй период Сообществом был принят ряд важнейших актов, определивших процедуру оценки воздействия на окружающую среду, стандарты эмиссии загрязнения окружающей среды.
Третий этап (1986-1992 годы) был связан с завершением формирования экологической политики Сообщества, закреплением в учредительном договоре соответствующих полномочий. Были закреплены цели и принципы экологической политики, обозначены полномочия по международному сотрудничеству.
В отношениях между Сообществами и государствами-членами в сфере охраны окружающей среды был установлен принцип субсидиарности, который после Маастрихтского договора 1992 года был распространён на всю совместную компетенцию Сообщества и государств-членов.
В третий период были заложены механизмы мониторинга окружающей среды, экологической сертификации, сбора и обработки экологической информации, проведены первые мероприятия по созданию механизма финансирования и защите экологических прав.
Четвёртый этап (1992 год-по настоящее время) начался с принятия Маастрихтского договора о Европейском союзе в 1992 году. Договор о ЕС был дополнен экологическими целями деятельности организации, защита окружающей среды признавалась одним из направлений деятельности ЕС. Кроме того, дополнялись цели и принципы экологической политики.
Среди целей экологической политики ЕС были обозначены:
. защита окружающей среды;
. охрана здоровья людей;
. рациональное использование природных ресурсов;
. содействие международному экологическому сотрудничеству.
Среди принципов экологической политики ЕС выделялись следующие:
. принцип субсидиарности, означающий, что Сообщество должно осуществлять деятельность в тех вопросах, с которыми государства-члены не могут справиться самостоятельно или решение которых на уровне Сообщества будет более эффективным, чем на уровне государств-членов;
. принцип превентивных действий, то есть признание предупреждающих и профилактических действий;
. принцип предосторожности, исходящий из того, что недостаток научных результатов по конкретной проблеме не должен вести к отмене мероприятий ЕС по профилактике загрязнения окружающей среды;
. возмещение ущерба окружающей среде путем устранения источника ущерба;
. принцип экологической ориентированности, когда любая деятельность осуществляется с учётом потребностей окружающей среды;
. «загрязнитель платит»;
. принцип интеграции, требующий включение охраны окружающей природной среды в разработку и проведение остальных политик Сообщества.
Кроме того, при принятии решений в большинстве случаев предпочтение отдавалось процедуре совместного принятия.
Основными задачами в сфере охраны окружающей среды, требующими координации усилий всех европейских стран, признавалось решение следующих проблем: климатические изменения, разрушение озонового слоя Земли, потеря биоразнообразия, увеличение числа технических аварий, управление источниками пресной воды, деградация лесных ресурсов, управление прибрежными территориями, производство и утилизация отходов, городская экология.
Большое значение для определения современной компетенции ЕС в области охраны окружающей среды сыграл Амстердамский договор 1997 года, когда принцип защиты окружающей среды был обозначен в качестве принципа деятельности Европейского сообщества. Ниццкий договор 2001 года не предусматривал каких-либо значительных изменений в области охраны окружающей среды.
На современном этапе особенности деятельности Европейского сообщества в сфере защиты окружающей среды заключаются:
. в совместной экологической компетенции ЕС с государствами- членами;
. неразрывной связи экологическая деятельности ЕС с другими направлениями интеграции;
. в «дуализме компетенции», выражающемся в том, что организации предоставляются учредительным договором полномочия в сфере охраны окружающей среды для достижения непосредственно целей экологической политики ЕС (ст. 174-176), а также для достижения целей поддержания функционирования внутреннего рынка (ст. 95).
К основным направлениям правового регулирования ЕС защиты окружающей среды относится экологическая стандартизация, оценка воздействия на окружающую среду; сбор и обработка экологической информации, мониторинг окружающей среды; экологическая сертификация; экологический менеджмент и экологический аудит; развитие механизма финансирования; защита экологических прав.
Последнее является наиболее значимой современной тенденцией в развитии экологического законодательства ЕС.
В государствах-членах Европейского союза в экологической сфере гарантируются следующие права:
. фундаментальное экологическое право - право на благоприятную окружающую среду;
. иные экологические права, одновременно являющиеся гарантиями реализации и защиты фундаментального экологического права;
. конституционные и другие права, смежные с экологическими (подробнее см. Третьякова А. А. Экологические права граждан по законодательству государств-членов Европейского союза: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001. - С. 8).
Среди наиболее значимых нормативных актов европейского права отметим Директиву 90/313/ЕЭС о свободе доступа к информации об окружающей среде 1990 года, принятую с целью обеспечения свободы доступа и распространения экологической информации, имеющейся в распоряжении органов власти, а также определения пределов доступности такой информации.
В 2003 году была принята новая Директива Европейского парламента и совета 2003/4/ЕС об отмене Директивы 90/313/ЕЭС и о доступе общественности к информации об окружающей среде, приводящая законодательство Сообщества в соответствие с Орхусской конвенцией.
Существенное значение для обеспечения гарантий экологических прав имеет и Директива 85/337/ЕЭС по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду 1985 года, изменённая Директивой 97/11/ЕС 1997 года.
Дополнительные механизма защиты экологических прав на уровне ЕС стимулирует Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды, утвержденная в 2002 году. Среди ее приоритетов находится и становление законодательства ЕС об экологической ответственности.
Наиболее распространенной формой общественного участия в экологическом нормотворчестве в Европейском союзе стало объединение в природоохранные организации или группы. Эффективность их действий в различных государствах-членах различна. Наибольшая активность общественности характерна для Великобритании, Германии, Нидерландов и Дании, наименьшая - для Ирландии, Греции.
В государствах-членах ЕС существуют различные возможности обращения в суд за защитой экологических прав:
. возможность обращения в суд за защитой экологических прав любого лица (Голландия, Ирландия);
. возможность обращения в суд за защитой экологических прав любого заинтересованного лица (Франция, Великобритания, Испания, Швеция, Финляндия);
. возможность обращения в суд за защитой экологических прав только при нарушениях индивидуальных прав истца (Германия);
. возможность обращения в суд за защитой экологических прав, предоставленная соответствующим ассоциациям (Италия, Греция) (См. Охрана окружающей среды в деятельности Европейского сообщества (международно-правовой аспект). - М., 2001; Калиниченко П.А. Защита экологических прав в законодательстве Европейского сообщества // Экологическое право. - № 2. - 2003. - С. 55-60).
На современном этапе ЕС совершенствует правовую базу охраны окружающей среды. Так, обновлению подверглись акты относительно мониторинга окружающей среды, экологической сертификации, проведения оценки воздействия на окружающую среду, механизма финансирования экологических мероприятий и др. Одновременно предпринимаются попытки кодификации многочисленных норм в области экологической стандартизации.
Лидером среди стран ЕС в области охраны окружающей среды считается Германия.
Правовое регулирование в области охраны окружающей среды и использовании природных ресурсов здесь сосредоточено на уровне федеральных земель и местных органов власти. Сфера полномочий федеральных органов в области охраны окружающей среды и регулирования использования природных ресурсов ограничивается разработкой и реализацией федеральной экологической политики; законотворчеством; нормативно-правовым регулированием; координацией природоохранной деятельности, экологическим мониторингом, международным сотрудничеством, включая работу с Европейским союзом; регулированием производства и использования всех видов радиоактивных веществ и атомной энергии. Федеральному министерству по охране окружающей среды, наделенному не столько исполнительными, сколько управленческими функциями, подчинен ряд федеральных органов. Среди них Экологическая федеральная служба (ответственная за экспертизу), Федеральная служба защиты природы (в отличие от первой ее компетенция распространяется и на охрану природы и ландшафтов), Федеральная служба по защите от радиационного воздействия, Институт Роберта Коха (ответственен за введение в оборот генно-модифицированных организмов) и др.
На уровне земель экологическое управление организовано по- разному, что связано с различиями в размере и структуре земель. Но различия заключаются в названии, а не функциях. На уровне правительств все земли располагают собственным экологическим министерством как высшей ступенью в организационной иерархии.
На сегодняшний день нормативная база охраны окружающей среды в Германии включает в себя многочисленные законодательные акты, правовые положения. Среди них федеральный закон об охране природы и ландшафтном планировании, законы об эмиссиях, о генной технике, о включении в планы экономического развития вопросов охраны окружающей среды. Следует отметить, что нормативная система проведения экологической экспертизы действовала здесь задолго до принятия соответствующей Директивы ЕС 1985 года. Особое внимание в Германии уделяется экологическому обучению производственного персонала. Охрана окружающей среды является сферой, обеспечивающей рабочие места значительной части немецкого населения.
Ежегодно возрастает число предприятий, занимающихся разработкой экологичных и ресурсосберегающих технологий или предлагающих услуги в области охраны окружающей среды. Целый ряд предприятий привлекает покупателей знаками экологически чистой продукции. Немецкий экологический знак «Голубой ангел» стал успешным инструментом обозначения экологической продукции. Экологические критерии раздачи этого знака определяются жюри, состоящим из представителей органов управления и общественных объединений. При этом критерии формируются так, что только особо экологически чистые продукты получают право ввести этот знак и рекламировать свою экологическую чистоту. Важным инструментом для создания экологической прозрачности рынка служит обязанность обозначения экологически релевантных качеств продукции.
В последние годы главные акценты в политике охраны окружающей среды были сделаны на постепенный отказ от использования атомной энергии, сокращение выбросов углекислого газа, развитие производства с замкнутым циклом. Германия занимает ведущие позиции по сокращению эмиссии углекислого газа.
В сфере защиты климата немецкая экополитика предусматривает эффективное производство энергии; ее рациональное использование; увеличение использования возобновляемых источников энергии. Причем поощряется не только применение энергосберегающих технологий, но и активно стимулируются капиталовложения в технологии, основанные на использовании солнечной энергии и энергии ветра (в последнем Германия также занимает лидирующее положение). Предполагается к 2010 году увеличить производство электроэнергии за счет использования возобновляемых до десяти процентов. Для содействия энергосбережению и расширению использования возобновляемых источников энергии предусмотрены льготные кредиты и дотации. На сегодняшний день Германия является одной из ведущих стран-экспортеров безопасных для окружающей среды технологий.
Защита климата, экономический рост, конкурентоспособность германской экономики и обеспечение занятости рассматриваются как звенья одной цепи.
Германия является активной сторонницей Киотского протокола. Вытекающие из него обязательства - сократить эмиссию углекислого газа к 2012 году на 21 % - (по сравнению с уровнем 1990 года) были выполнены уже в 2001 году на 85 %.
Линия на постепенный отказ от использования атомной энергии, закрепленная Федеральным законом 2002 года, связана с проблемой утилизации ядерных отходов и последствиями возможных аварий. Предполагается к 2021 году вывести все атомные электростанции из эксплуатации.
С 2000 года в Германии было полностью запрещено использование бензина со свинцовыми присадками; преимущества отдаются топливу, не содержащему серы.
Для поддержания чистоты воздуха в 2001 году были приняты дальнейшие нормативно-правовые акты, направленные на снижение эмиссии вредных веществ (прежде всего таких как двуокись серы, окислы азота, частицы пыли, свинец, бензол и окись углерода), в том числе и путем установления предельного допустимого уровня их концентрации, особый акцент был сделан на информировании граждан.
Для охраны морских ресурсов со странами бассейна Северного и Балтийского морей были заключены соглашения об их охране. Экологические сборы, платежи и налоги охватывают сброс сточных вод. Плата за сброс сточных вод зависит от объема сточных вод, содержания в них тяжелых металлов, углеводородов, азота. В промышленности, жилищно-коммунальном хозяйстве большое внимание уделяется разработке технологий, позволяющих добиться максимального снижения загрязнения воды. Поощряется переход сельскохозяйственных предприятий на экологически чистое земледелие. Сокращается использование удобрений, уменьшаются риски, связанные с использованием для защиты растений ядохимикатов. В сельском хозяйстве распространяются новые возможности: так, промышленность активно производит товары из растительного сырья: фасонные детали для автомобилей из льна, упаковки из картофельного крахмала и т. д.
Для обеспечения экономии сырьевых ресурсов, разработки малоотходных технологий Германия с 1996 года стала осуществлять активный переход к замкнутому циклу производства.
Широко распространена система сортировки бытовых отходов. Соответствующие контейнеры («белое стекло», «темное стекло», «бумага, картон», «остаточный мусор») не только установлены в общественных местах, автостанциях, государственных учреждениях, развлекательных комплексах, но и активно внедрены немцами в собственных жилых помещениях.
В соответствии с законодательством ответственность за отходы несет производитель или владелец. На практике речь идет о «дуальной системе», участники которой забирают у потребителей и перерабатывают использованные упаковочные материалы. Это финансируется производящими отходы предприятиями. Особые правила распространяются на отходы, требующие при утилизации больших затрат (например, подержанные автомобили, старые холодильные установки и телевизоры).
О масштабах природоохранной деятельности можно судить и по факту наличия в ФРГ более 6000 ландшафтных заказников и объявления природными заповедниками более 5000 районов.
В Великобритании установилось сравнительно мягкое правовое регулирование охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Экологическое законодательство Великобритании состоит из большого числа законов и подзаконных актов, посвященных регулированию определенных видов антропогенного воздействия на природную среду. Здесь сложилась система государственных органов по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов во главе с Министерством окружающей среды, выполняющим, в основном, координирующую функцию. С 1970 года начала свою работу Комиссия по охране окружающей среды от загрязнения, имеющая статус независимой неправительственной организации. На нее возложено наблюдение за эффективностью природоохранной деятельности. Введение системы платежей за водопользование и сброс промышленных сточных вод, налогообложения за использование материала (налог на ископаемое топливо) позволило Великобритании значительно снизить государственные финансовые затраты и перебросить средства на программы по охране окружающей среды.
Во Франции действует большое количество законов и подзаконных актов в области обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды. Основные из них - закон «Об охране окружающей среды», принятый в 1976 году, закон «Об отходах» (1975) и закон «О зарегистрированных зданиях» (1976). В Уголовном кодексе Франции 1994 года прописано понятие экологического терроризма. Франция стала одной из первых стран, применивших систему платежей за стоки или выбросы.
Значительную часть работы, связанной с обеспечением экологической безопасности, выполняет жандармерия. С 1992 года при национальном командовании жандармерии действует специальный отдел для координации действий в области охраны окружающей среды. Среди всех подразделений жандармерии распространен меморандум о природе и окружающей среде. Однако нечеткий правовой статус деятельности полиции и жандармерии по обеспечению экологической безопасности, недостаточное материальное оснащение тормозят работу данных структур.
Эффективность экологической политики Швейцарии, где за охрану окружающей среды совместно отвечают Конфедерация и кантоны, обуславливается разработанной законодательной базой, ее четким исполнением с привлечением сил правопорядка и значительными финансовыми затратами.
Правовой базой охраны окружающей среды в Швейцарии является Федеральный закон об охране природы и ландшафтов 1966 года, требующий от властей при выполнении своих задач сохранения природных и исторических памятников. Эффективно действует Швейцарский фонд по защите национальной природы.
В Бельгии существенную роль в решении проблемы охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности играет жандармерия. Благодаря доступу к информационным материалам других правительственных ведомств и использованию измерительных приборов, жандармы могут выявлять многие экологические нарушения во время патрулирования или пресекать организованную преступную деятельность в сфере охраны окружающей среды. Для жандармов выпущено «Экологическое руководство». В Бельгии активно действуют экологические подразделения.
Активную экологическую политику проводят Нидерланды. Ее история берет начало с 60-х годов. Позднее был принят «Меморандум приоритетов по окружающей среде» и «Планы национальной политики в области окружающей среды». Страна исходит из возможности сосуществования экономического роста и улучшения качества окружающей среды.
Реализация экополитики осуществляется на центральном и муниципальном уровнях. Общей координацией экологических вопросов занимается Министерство жилья, пространственного планирования и окружающей среды, ответственное за разработку и выполнение планов национальной политики в области окружающей среды и ежегодных Национальных экологических программ. Ему содействуют министерства: экономики; сельского хозяйства; управления природными ресурсами; транспорта; управления водными ресурсами.
В Норвегии раз в два года правительство предоставляет парламенту доклады о состоянии окружающей среды в стране и о проводимой экологической политике. Особая роль в реализации экополитики отводится муниципальным органам власти. Законодательство по охране окружающей природной среды направлено непосредственно на источник сбросов, а объемы регулируются через разрешение на сбросы. В Норвегии сама промышленность несет ответственность за соблюдение нормативов по охране окружающей среды. Система государственного контроля базируется на инспектировании и системном аудите. Активно действует Норвежский правительственный экологический фонд, поддерживающий экологически чистые технологии.
Вопросы безопасности, технические решения в сфере внешней окружающей среды при разведке и добыче нефти координируются Нефтяным Директоратом (NPD). Практикуется выдача лицензий через тендерные раунды.
С 1988 года в Норвегии действует Национальное ведомство по расследованию и пресечению экономической и экологической преступности - Экокрим. По его контролем подготавливаются руководства по борьбе с загрязнением окружающей среды и с преступлениями против культурных ценностей. Наиболее крупный штраф, наложенный в Норвегии, составил 300 000 долларов, такую же сумму составила самая крупная конфискация. (Экологическая политика / [под ред. С.В. Устинкина]. - Н. Новгород, 2003. - С. 100).
В 1997 году была принята долгосрочная программа-стратегия «Норвежский дом», в основе которой было заложено производство в рамках экологически стабильного общества. В качестве основных направлений экополитики были определены:
. развитие структуры, стимулирующей устойчивое производство и потребление;
. развитие инструментов для контроля социального развития в направлении стабильности и для гарантии эффективных действий по защите окружающей среды в различных сферах;
. международное сотрудничество в целях решения глобальных и региональных экологических проблем;
. деятельность по сохранению биологического разнообразия, сокращению распространения опасных химических веществ, снижению выбросов парниковых газов;
. привлечение промышленности, предпринимателей и потребителей к работе по устойчивому развитию (см. Доклад № 58 Правительства Норвегии «Об экологической политике устойчивого развития». - (http://www.odin.dep.no)).

Европейское право как основа определения целей и принципов экологической политики ЕС. Европейское право (право ЕС) и европейская политика, начиная с создания первых Сообществ, т.е. сначала 50-х годов прошлого столетия, чрезвычайно интенсивно развиваются и, главное в данном случае, - все больше и больше влияют (позитивно или негативно) на процессы принятия решений и практику их осуществления в сфере охраны окружающей среды.

Здесь, с одной стороны, применительно к экологической политике накоплен важный опыт принятия эколого-политических решений, программ действия по охране окружающей среды, правового регулирования, судебной практики, осуществления экономических и экономико-правовых мероприятий, разделения компетенции между органами (законодательными, исполнительными и судебными) Сообщества и государств-участников ЕС. С другой - объем экологически значимой деятельности Европейского Союза постоянно растет и, соответственно, увеличиваются задействованные финансовые, кадровые и правовые ресурсы.

Основополагающие договоры ЕС предоставляют органам Сообщества очень обширную компетенцию по созданию правовых актов, прямо действующих в государствах-участниках и «вытесняющих» национальное право. Право Европейского Союза (Сообщества) занимает особое место среди традиционно выделяемых правовых систем . С.Ю.Кашкин определяет
право Европейского Союза как самостоятельную правовую систему, возникшую в результате усилий по строительству «единой Европы» и выделяет такие его черты как интеграционность, распространенность действия на территорию всех государств, входящих в ЕС (ныне их 25), самостоятельность по отношению к международному публичному праву, наднациональность (транснациональность, надгосударственность) . При этом нужно иметь в виду сложности, связанные с разграничением права Европейского Сообщества и Европейского Союза .

В литературе подчеркивается, что учет компетенции органов ЕС в области правотворчества, управления и судебной деятельности, а также сложное переплетение структуры национального европейского судопроизводства при судебном контроле применения европейского права позволяют понимать европейское право как отдельный, независимо существующий правопорядок, который в своих основах сумел отделиться от конструкции международных договоров и развиться независимо от правопорядка стран-членов ЕС. Все сказанное в полной мере относится и к европейскому экологическому праву . Приведенные общие положения позволяют перейти к рассмотрению его связей с экологической политикой Европейского Союза, входящих в него государств, их регионов и городов.

Не останавливаясь специально на вопросах об источниках права ЕС, его системе и структуре, поскольку они подробно освещены не только в зарубежной,
но и в отечественной литературе , укажем лишь на основополагающее значение Договора об образовании Европейского Сообщества и содержащихся в нем норм, в первую очередь, ст. 174 . При этом надо учитывать, что виды правовых актов, правовые формы, т.е. названные в Договорах Сообщества, не соответствуют по своим особенностям и содержанию категориям, распространенным в государствах- участниках .

Значение целей и принципов. Цели и принципы экологической политики Европейского Союза (Сообщества) ориентируются на ст. 174 Договора об образовании Европейского Сообщества. Она гласит:

«1. Политика Сообщества в области защиты окружающей среды имеет целью:

Охрану, защиту и улучшение состояния окружающей среды;

Защиту здоровья людей;

Разумное и рациональное использование природных ресурсов;

Обеспечение на международном уровне мер, связанных с решением экономических проблем в региональном и глобальном масштабах.

2. Политика Сообщества в области защиты окружающей среды имеет целью выход на качественно иной уровень охраны, учитывающий разницу ситуаций в регионах. Она основывается на принципах
предупреждения и превентивных действий, возмещения ущерба окружающей среде, главным образом путем устранения его причин, и оплаты ущерба теми, кто его причинил.

В этих условиях отвечающие современным требованиям охраны окружающей среды меры по гармонизации включают в соответствующих случаях положения о защите, уполномочивающие государства-члены принимать, исходя из экономических соображений, временные ограничения, подлежащие контролю на уровне Сообщества.

3. При выработке политики действий в области защиты окружающей среды Сообщество учитывает:

Полученные научные и технические данные;

Состояние окружающей среды в различных регионах Сообщества;

Потенциальные преимущества и затраты, которые могут явиться следствием действий или их отсутствия;

Экономическое и социальное развитие Сообщества в целом и сбалансированное развитие его регионов.

4. В рамках соответственно своих компетенций Сообщество и

государства-члены сотрудничают с третьими странами и компетентными международными организациями. Формы сотрудничества Сообщества могут быть предметом соглашений между ним и другими

заинтересованными сторонами, они вырабатываются и заключаются в соответствии со статьей 300.

Предыдущий параграф не затрагивает полномочий государств-членов по ведению переговоров в международных органах и заключению международных соглашений» .

Таким образом, в первом абзаце данного подраздела текстуально

сформулированы основные цели, а во втором абзаце дополнительно указывается

еще одна цель экологической политики, но главным образом определяются

принципы экологической политики. Кроме того, указываются критерии, которые

Сообщество должно учитывать при выработке экологической политики. В этом

смысле, практика осуществления экологической политики, и теория 159

экологического права рассматривают данную статью как исходную для принятия различного рода управленческих решений, в том числе собственно правового характера, и для развития соответствующих научных исследований. Опираясь на нее, рассмотрим вначале цели экологической политики Европейского Союза, как они определяются правом ЕС.

Цели европейской экологической политики. Цели, которые преследует европейская экологическая политика, обычно понимаются применительно к указанным выше формулировкам ч. 1 и 2 ст. 174. Уже это позволяет без дальнейших оговорок рассматривать их в качестве правовых, обладающих свойствами правовых предписаний. Однако в литературе эти цели иногда формулируются несколько иначе. При этом, как нам кажется, в подавляющем большинстве случаев наблюдаются лишь незначительные редакционные отклонения от текста закона. Нам встречались такие формулировки как: а) охрана окружающей среды, а также улучшение ее качества; б) защита здоровья человека; в) бережное и рациональное использование природных ресурсов; г) поддержка мер на международном уровне для преодоления региональных и глобальных экологических проблем.

Но, так или иначе, использование такого рода формулировок позволяет разработать общий, хотя и не исключающий споры, подход к определению содержания целей европейской экологической политики. Подробно об этих целях будет сказано несколько ниже, но здесь следует признать, что понятие охраны окружающей среды охватывает, в том числе, и защиту человеческого
здоровья . Это специфично, поскольку в остальных случаях право Сообщества исходит из иного понимания данного термина. Например, при оценке национальных торговых ограничений Европейский Суд проводит различия между мерами, принятыми на основе охраны человеческого здоровья, и мерами, принятыми на базе охраны окружающей среды. Также и ст.

95 Договора об образовании Европейского Сообщества различает охрану здоровья и охрану окружающей среды, когда речь идет об оценке правомерности более строгого национального экологического законодательства, чем предусмотрено соответствующей директивой Европейского Сообщества. Иными словами, вопрос о том, охватывает ли концепция охраны окружающей среды, принятая в Сообществе, в том числе и здоровье человека, продолжает обсуждаться специалистами. Тем не менее, в литературе обычно рассматривают цели экологической политики в той последовательности, как они сформулированы в ст. 174 и с учетом существующих здесь разногласий.

1. Сохранение, охрана и улучшение окружающей среды. Первая цель, названная в ст. 174 Договора об образовании Европейского Сообщества, отмечает Я.Х. Янс, оформлена общо и неопределенно. Он связывает это именно с тем фактом, что понятие «окружающая среда» в Договоре об образовании Европейского Сообщества не определяется. С одной стороны, это имеет то преимущество, что указанную цель можно трактовать динамично, реагируя на новое развитие и новые требования в области охраны окружающей среды. С другой стороны, это имеет тот недостаток, что нельзя с уверенностью сказать, что понимается в праве Сообщества под экологической политикой. Такая неопределенность порождает проблемы интерпретации . Еще относительно просто ответить на вопрос: охватывает ли цель по статье 174 охрану природы и ландшафтов. В Директиве об охране флоры и фауны содержится аргумент «за», т.к. согласно ей сохранение, улучшение качества окружающей среды, включая охрану среды обитания дикоживущих животных и растений, является «существенной целью Сообщества и соответствует всеобщим
интересам». Но не только те определения, которые прямо нацелены на улучшение окружающей среды, соответствует первой цели. Ей отвечают и те, которые косвенно ведут к ее достижению (см. например, Преамбулу Директивы 90/313 о свободном доступе к информации об окружающей среде) . Также этой целью могут быть охвачены решения о процедурных аспектах экологического законодательства, т.е. вопросы правовой защиты, разрешительные процедуры; определения, касающиеся организации экологического управления . До заключения Маастрихтстского договора обсуждалось ограничение этой экологической цели Сообщества (как и иных) по территориальному принципу. Дискутировалось, должно ли Сообщество действовать только в целях охраны своей окружающей среды или также за пределами Европейского Союза, должно ли оно реагировать на глобальные и региональные экологические проблемы или даже пытаться выступать в защиту окружающей среды других государств. В рамках Маастрихтсткого договора этот вопрос почти решен. Он сформулирован 4-ой целью в ст. 174- «поддержка мер на международном уровне по борьбе с глобальными и региональными экологическими проблемами». Обсуждается и вопрос имеет ли Сообщество право заниматься региональными и локальными экологическими проблемами. Ст. 174 Договора об образовании Европейского Сообщества не содержит соответствующих ограничений. Но принцип субсидиарности , принятый в Европейском праве требует определенной осторожности. Следующая проблема - интерпретация понятий, «сохранение», «улучшение», «охрана» окружающей среды. Формулировка эта очень обширна и дает возможность охватывать сохранение, как лечебные, ограничивающие, профилактические и активные меры по охране окружающей среды. Эти меры не ограничены определенной формой. Так ссылку на сохранение охрану улучшение
окружающей среды содержит Преамбула к Директиве 93/12 о содержании свинца в жидком топливе .

2. Охрана здоровья человека. При толковании этой цели важно решить, что понимается шире «защита человеческого здоровья» в смысле ст. 174 или концепция охраны «здоровье населения» в смысле ст. 152. Первое, по мнению Я.Х. Янса, шире. Охрана здоровья населения требует мер, касающихся коллективных интересов граждан и общества. По ст. 174 действия Сообщества возможны и тогда, когда коллективный интерес принципиально сменяется интересом определенного индивидуума или отдельной социальной группы. Но и в этом случае необходимо учитывать принцип субсидиарности. . При толковании необходимо учитывать, что ст. 174 охватывает только здоровье человека, а не охрану здоровья животных и растений. Но так как охрана фауны и флоры предусмотрена в ст. 174, это ограничение, установленное Европейским судом, расценивается специалистами как спорное .

3. Бережное и рациональное использование природных ресурсов. Включение этой цели в Договор сопровождалось следующим объяснением: «Конференция постановляет, что деятельность Сообщества в области охраны окружающей среды не должна создавать помехи национальной политики по использованию энергоресурсов» . Данному заявлению большого значения не придается. Это связано с тем, что такие заявления в нормативной иерархии стоят вне Договора об образовании Европейского Сообщества и в случае противоречия не имеют существенного влияния на его толкование. Один практический пример для использования их содержания обозначен в ст. 6 Директивы 88/609 об ограничении выбросов вредных веществ в больших
мусоросжигательных объектах в воздух . В литературе спорят о понятии природных ресурсов в смысле ст. 174. С точки зрения международного права 2-й принцип Стокгольмской декларации мог бы помочь в интерпретации данного понятия. В ней под природными ресурсами понимаются: земли, включая находящиеся в них воздух, воду, земли как таковые, флора и фауна и в частности, репрезентативные экземпляры природной экосистемы. В литературе также называют: лес, минеральные ресурсы, нефть, газ, водные объекты, химические субстанции. На этой основе можно полагать, что и данная цель реализуется весьма широко . Важную роль в достижении этой цели играет Киотский протокол .

В ходе дискуссии между политиками и экологами возник вопрос об ограничении экологических целей Сообщества. Важная часть экологической политики Европейского Сообщества на практике охватывает приоритетно не только охрану собственной окружающей среды ЕС, но и окружающей среды за его пределами. Я.Х. Янс называет следующие примеры: Определение об экспорте отходов в третьи страны согласно Постановлению 259/93 о надзоре и контроле за транспортировкой отходов внутри, в и из Европейского Сообщества ; Постановление 338/97 о защите образцов диких животных и растений путем контроля торговли ими . Отношение к глобальной окружающей среде выражена и в некоторых директивах, которые в принципе охраняют окружающую среду Сообщества. Так, целью Директивы

1999/31 о размещении отходов является глобальное предупреждение и уменьшение негативных последствий для глобальной окружающей среды, включая эффект парниковых газов . Помимо этого Сообщество является стороной договоров, многочисленных соглашений, преследующих внетерриториальные цели .

Но главным и решающим, по мнению многих специалистов, является вопрос: как далеко заходит компетенция Европейского Сообщества в области охраны окружающей среды за его пределы. Я.Х. Янс полагает: с тех пор как был подписан Маастрихтский договор, можно исходить из того, что в компетенцию Сообщества включена возможность бороться за охрану окружающей среды вне своих пределов. Но при этом нельзя терять из вида, что охрана окружающей среды вне пределов Сообщества вступает в противоречия с законными требованиями и правами третьих стран и может привести к конфликтам. Правовым аргументом за то, чтобы Сообщество ограничилось регулированием своих собственных проблем, является, в первую очередь, территориальный принцип. Когда же действия Сообщества затрагивают вопросы, которые подпадают под суверенную власть третьих стран, оно нарушает международное право. С этим мнением известного нидерландского ученого согласны далеко не все. Многие специалисты считают: не следует толковать ст. 174 слишком узко, но все же надо учитывать территориальный принцип и ограничения международного права.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Природные ресурсы - это важнейший элемент развития человечества. Значительная часть ресурсов, которые используются человеком, невозобновляемая. Для благополучного существования общества, для обеспечения устойчивого и долгосрочного экономического развития необходима система, которая сможет эффективно управлять природными ресурсами.

В рамках Европейского Союза для этого создана Экологическая политика ЕС. Она направлена в первую очередь, на реализацию концепции «зеленой экономики». Также, Экологическая политика ЕС отвечает за снижения уровня негативного воздействия на окружающую среду, природные ресурсы, экосистемы, за улучшение их качества и эффективное использование. Именно для этого был создан и применяется широкий спектр инструментов Экологической политики. Она включает в себя такие инструменты как метод открытой координации, экологическая маркировка, системы экологического менеджмента. Однако, эти инструменты на данный момент не так широко распространены и основным механизмом интернализации негативного воздействия на окружающую среду и улучшения состояния природных ресурсов являются рыночные механизмы. Среди них в качестве основного механизма необходимо выделить экологические налоги. экологический политика налог

Именно экологические налоги являются основной мерой воздействия Экологической политики ЕС. Они действуют в девяти основных областях политики: энергетика, выбросы парниковых газов, а также, которые разрушают озоновый слой, качество воздуха, транспорт, вырабатываемые отходы, водные ресурсы, использование химикатов, потребление и производства, биоразнообразие, землепользование.

Таким образом, на сегодняшнем этапе вопрос оценки эффективности экологических налогов стоит особо остро. С одной стороны, они помогают справляться с негативным воздействием на природу, которое растет быстрыми темпами, так как растет производство. С другой стороны, они создают стимулы для производителей и потребителей сократить использование природных ресурсов, сделать их потребление более эффективным и применять экологически чистые технологи. Следовательно, оценка эффективности экологически налогов важна на данном этапе, так как результат их использования оказывает прямое воздействие на состояние окружающей среды, природных ресурсов, экосистем, здоровья человека и экономическое развитие.

Целью данной работы является оценка эффективности использования налогообложения как инструмента Экологической политики ЕС. В качестве проблемы выделяется выявление механизма воздействия экологических налогов и факторов, влияющих на эффективность их применения.

Главная задача данной работы заключается в определении, каким именно образом и какие факторы влияют на эффективность экологического налогообложения ЕС. В тоже время, важно задачи работы было выявление целей и задач Экологической политики ЕС и анализ инструментов, применяемых для их достижения. Также, в качестве одной из основных задач исследования был анализ воздействия реформы экологического налогообложения ЕС, ее потенциальное и реальное влияние, а также каким образом можно компенсировать негативный эффект от распределительного эффекта экологических налогов.

Объектом данной работы рассматривается налогообложение как инструмент Экологической политики ЕС, в то время как в качестве предмета определяется эффективность использования экологических налогов.

Данная работа основывается на применении факторного и регрессионного анализа. Были рассмотрены 11 показателей, характеризующие производство и потребление, состояние окружающей среды и качество государственного регулирования для определения эффективности использования экологического налогообложения. Регрессионный анализ был использован для определения характера взаимосвязи, а факторный для объединения переменных, которые характеризуются высоким уровнем корреляции.

Данная работа состоит из трех глав. В первой главе анализируется Экологическая политика ЕС, ее цели и задачи, также рассматриваются ее основные инструменты по улучшению состояния окружающей среды и экономического благосостояния. В этой же главе рассматриваются основные типы экологических налогов, используемые в ЕС: налоги на транспортные средства, в энергетическом секторе, на выбросы и загрязнения, а также на использование природных ресурсов. Во второй главе был проведен была выдвинута гипотеза о зависимости эффективности экологических налогов от показателей, характеризующие экономическое и политическое развитие страны и состояние ее природных ресурсов и экосистем. Также был проведен анализ факторов, влияющих на уровень поступлений от экологических налогов, а также была оценена эффективность их использования. В третей главе данной работы анализируется реформа экологических налогов ЕС, потенциал ее воздействия на улучшение экологического состояния и экономического благосостояния, основываясь на результатах в странах-членах ЕС, где те или иные структурные изменения системы налогообложения были произведены. В тоже время, в этой главе рассматривается механизмы компенсации негативного воздействия реформы экологического налогообложения как меры по изменению налоговой системы и меры по перераспределению доходов от экологических налогов.

Глава 1. Цели, задачи и инструменты Экологической политики ЕС

1.1 Экологическая политика ЕС

Глобальный экономический кризис, рост цен на сырье и более осознанный подход к использованию окружающей среды подтолкнули к созданию концепции «зеленой экономики». Это модель во многом отображает понимание того, что экономический рост, который основывается на постоянном росте потребления ресурсов и уровня выбросов и загрязнений, не может согласоваться с концепцией устойчивого развития.

В принципе, можно сказать, что экологическая политика ЕС, основываемая на концепции «зеленой экономики», направлена на достижение двух основных целей. Первая цель - это построить такую модель экономического развития, которая не будет включать в себя увеличение объёма используемых природных ресурсов, т.е. подразумевает эффективное использование ресурсов. Однако, само по себе эффективное использование ресурсов не гарантирует снижение или хотя бы сохранение уровня потребления ресурсов, все еще существует проблема чрезмерного спроса. Таким образом, для достижения устойчивости нужно фокусироваться на состоянии экосистемы.

В тоже время необходимо отметить тот факт, что в любом случае вместе с этими двумя пунктами необходимо рассматривать и третью задачу - повышение уровня благосостояния человечества. Этот элемент политики очень важен так как зачастую выгода, получаемая за счет природопользования, и ущерб, связанный с ухудшением состояния окружающей среды, не всегда получают свое отображение в виде рыночных механизмов, а, следовательно, их необходимо учитывать отдельно. В тоже время, важно обеспечить систему, при которой будет возможно равное распределение выгод и издержек от перестройки экономики.

Такая концепция представляет собой во многом абстрактное понятие «зеленной экономики», поэтому было необходимо разработать четкое понимание того, в каком состоянии находится экономика и куда должны вести изменения. Для Европейского союза во многом эти четкие цели и планируемые изменения были описаны в рамках стратегии развития Европа 2020. Первая стратегия в экологии была сформулирована в докладе Европейского экологического агентства в 2012 году. В этом докладе были обозначены первые 6 целей экологического развития ЕС. В вопросах сохранения биоразнообразия, должен быть достигнут охранный статус биологических видов и создана сеть Natura 2000, для борьбы с изменением климата должен быть ограничен рост средней температуры до 2 С в глобальном масштабе. Цели по качеству воды и воздуха - достижения такого уровня качества, который не приводит к негативным последствиям для здоровья человека. Также важным вопросом стало препятствие исчезновения биоразнообразия.

Так, результаты на 2015 год оказались неоднозначными, часть целей такие как охранный статус биологических видов и использование воды были частично достигнуты, в то время как остальные вопросы характеризуются положительным трендом. Однако они показывают, что ЕС добился значительного прогресса на пути повышения эффективности использования ресурсов, причем успех в этой сфере больше чем в вопросах сохранения экосистем.

В 2013 году цели и задачи экологической политики ЕС были несколько пересмотрены и сформулированы в новом докладе Европейского экологического агентства от 2013 года. Всего были выделены 63 обязательные цели и 69 рекомендованные задачи. Большинство из заявленных целей и задач направленны непосредственно на снижение уровня загрязнения окружающей среды и уменьшение объема использования природных ресурсов, а также в целом на улучшение качества окружающей среды. Задачи включают в себя также и косвенные вопросы Экологической политики такие как сбор информации и данных, мониторинг, создание детальных планов по достижению целей.

Все цели и задачи Экологической политики определены на период с 2013 по 2050 года для девяти основных проблемных областей: энергетика, выбросы парниковых газов и веществ, разрушающих озоновый слой, качество воздуха, транспорт, отходы, вода, использование химикатов, потребление и производства, биоразнообразие, землепользование.

Так, в сфере энергетики основные цели связаны с возобновляемыми источниками и объединены планом «20-20-20». Подразумевается 20% снижение объема выбросов парниковых газов по сравнению с уровнем 1990 года, 20% рост энергоэффективности к 2020 году и рост доли возобновляемых источников в энергопотреблении на 20%. Увеличение энергоэффективности должно заключаться в сохранении 368 тонн нефтяного эквивалента к 2020 году. Однако, необходимо отметить, что эта задача в большей степени нашла свое отображение не в экологических директивах, а в Плане ЕС по энергоэффективности и соответствующей Директиве по энергоэффективности. В тоже время, обязательства по возобновляемым источникам основываются на двух предыдущих целях: электричество, полученное с помощью возобновляемых источников, должно составить 21% от общей потребляемой энергии к 2010 году, а также использование биоэнергии должно быть увеличено как минимум на 50% в 2010 году по сравнению с 2003 (с 69 миллионов тонн нефтяного эквивалента до 150). Более того, ЕС взял на себя обязательства в этой сфере в рамках международного сотрудничества, например, Европейская энергетическая хартия 1991 года, Протокол по энергоэффективности и соответствующим аспектам охраны окружающей среды к Энергетической хартии.

Как уже было отмечено у ЕС есть цель по уменьшению выбросов парниковых газов на 20% к 2020 году, наряду с этой целью в рамках Экологической политики была выделена задача по уменьшению объема на 80-95% к 2050 году. Межправительственная группа экспертов по климатическим изменениям считает, что такое снижение позволит замедлить рост средней температуры на 2 градуса. Касаемо озоноразрушающих веществ, то в соответствии с регламентом, производство и использование гидрохлорфторуглеродов должно быть прекращено к 31 декабрю 2019 года. На международном уровне, их применение регулируется Венской конвенцией о защите озонового слоя и Монреальским протоколом.

В области загрязнения воздуха, главная цель - это создание долгосрочной программы Sixth Environment Action Programme для достижения качества воздуха, который не оказывает негативное воздействие на здоровье. Так, цель на 2020 год состоит из сокращения на 47% уменьшения продолжительности жизни в результате наличия твердых частиц в воздухе, на 74% снижения избыточного отложения кислот в лесах и на 39% в водоемах, а также снижение на 43% негативного воздействия от загрязнений на экосистему. Эти цели ведут за собой сокращение выбросов диоксида серы на 82%, оксида азота на 60%, аммиака на 27%. Также действуют Директивы ЕС, которые устанавливают целевые значения концентрации никеля, мышьяка, кадмия в воздухе.

В вопросах охраны водных ресурсов к 2020 году страны-члены ЕС должны уменьшить негативное воздействие на пресные ресурсы, прибрежные и морские воды, улучшить качество воды, ее химический состав, а также ввести стандарты для питьевой воды и для водопроводной воды. Основной документ регулирующий водные ресурсы - это Водная рамочная директива ЕС от 2003 года. Она распространяется на все водные ресурсы и экосистемы ЕС. Именно в ней сформирована основная цель по водным ресурсам - достижение «хорошего» водного статуса. Однако, на данный момент нет четких характеристик этого термина. С одной стороны, это химический статус, т.е. соответствие стандартам содержания опасных веществ в воде, а с другой стороны, что значит экологический статус - не определено.

Новые задачи были сформулированы по вопросам отходов и мусора - введена программа по ограничению использования неперерабатываемых материалов к 2020 году. Также существует концепция постепенного перехода к безотходному производству. В частности, страны-члены ЕС должны к 2030 году повысить долю переработки упаковочных отходов до 75%, достичь минимальных необходимых критериев для переработки отходов, т.е. процентный состав перерабатываемого материала в отходах должен составлять 75% для древесины, 85% для черных металлов, алюминия, стекла, бумаги и картона, 60% для пластмассы. В тоже время, доля перерабатываемых отходов должна вырасти до 65%, а объем бытовых отходов на свалках должен быть снижен до 10%.

Если рассматривать вопрос биоразнообразия, то главной целью для ЕС является сохранение биоразнообразия и остановка деградации экосистем. Для достижения этой цели были приняты 5 стратегических задач, которые должны быть достигнуты к 2020 году: борьба с причинами негативного воздействия на экосистемы, стимулирование устойчивого использования ресурсов, охрана ресурсов, улучшение состояния экосистемы за счет планового управления использования природных ресурсов. Также должно быть обеспечено рациональное использование лесных и рыбацких хозяйств, защита диких животных, необходимо определить приоритетные направления инвазивного воздействия для сохранения водных экосистем.

Транспортный сектор, в свою очередь, объединяет цели по сокращению выбросов парниковых газов и других загрязнителей. Что касается парниковых газов, то должны быть сокращены выбросы от легковых автомобилей. Дорожная карта ресурсоэффективной Европы рассматривает в качестве целевого показателя среднегодовое снижение на 1% с 2012 года. С другой стороны, должен вырасти объем используемой возобновляемой энергии, а объем традиционного топлива, в основном бензина и дизеля, должен сократиться на 6% к 2020 году. Также, должен произойти повсеместный переход на использование стандарта Евро 6, который позволит уменьшить объем загрязнения и выбросов на 60-80%.

В области использования химикатов к 2020 году должны использоваться химические вещества, в том числе пестициды, которые не представляют значительной угрозы для здоровья человека и окружающей среды. Для этого создаются списки опасных веществ, запрещенных к применению, «ограничительные» списки веществ, производство и использование которых высокорисковое. Также регламентируется применение биоцидных продуктов, веществ, содержащих вирусы или грибки, запрещен экспорт металлической ртути и некоторых ее соединений.

Задачи в области устойчивого потребления и производства в основном сформулированы в Дорожной карте энергоэффективной Европы в 2011 году. Таким образом, к 2020 году должны быть отменены субсидии на экологически небезопасное производство, увеличены поступления от экологических налогов, вдвое должен быть сокращен объем пищевых отходов, должны быть введены экономические стимулы, поощряющие экологически безопасное производство, экономический рост и благосостояние должны перестать напрямую зависеть от объема используемых природных ресурсов.

Для достижения этих целей применяются инструменты Экологической политики ЕС.

1.2 Инструменты Экологической политики ЕС

Для снижения негативного воздействия и улучшения состояния окружающей среды и здоровья человека используется широкий спектр инструментов. В последние годы фокус отходит от традиционных рыночных инструментов к новым механизмам мягкой силы. Однако, все еще именно рыночные инструменты играют наиболее важную роль и чаще всего применяются.

Рыночные механизмы в отличие от новых инструментов применяются в рамках законодательства ЕС и регулируются. Таким образом, чтобы систематизировать и контролировать использование мягкой силы, в Белой книге было регламентировано применение этих инструментов в комбинации с традиционными или отдельно. В итоге, все инструменты можно разделить на несколько групп: метод открытой координации, рыночные инструменты, добровольные соглашения, информационные инструменты - экомаркировка, системы экологического менеджмента.

Одним из инструментов мягкой силы стал метод открытой координации. Этот механизм был впервые упомянут в Европейской стратегии в области занятости в рамках Амстердамского договора.

Суть этого инструмента в том, что не нужно создавать пакет общих механизмов для использования в конкретной ситуации, а необходимо делиться опытом и распространять лучшие применяемые технологии. Метод открытой координации подразумевает интерактивное обучение на опыте других стран-членов ЕС. Эффективность этого инструмента оценивается экспертами на национальном уровне. Однако, несмотря на то, что этот метод набирает популярность, на данном этапе он используется относительно редко.

Экологическая маркировка, в основном, рассчитана на психологическое воздействие на потребителя посредством распространения информации о воздействии на окружающую среду различными продуктами и услугами. Эко-маркировка помогает потребителям получать информацию в стандартизованном виде, что позволяет им принимать более обоснованные решения о покупке товаров или услуг. Их применение не регулируется на законодательном уровне ЕС, поэтому этот инструмент в основном используется на уровне стран ЕС, наиболее распространен в Германии и скандинавских странах. Также в большинстве стран-членов ЕС введена обязательная маркировка, подтверждающая соответствие продуктов экологическим нормам и требованиям безопасности.

Система экологического менеджмента включает в себя схемы экологического менеджмента и аудита EMAS, предназначенные для создания стимулов использования более экологически ответственного и безопасного производства. Эти схемы требуют от компаний аудит воздействия их деятельности на состояние экосистем, создание внутренних систем мониторинга, управления и уменьшения этих эффектов. Если все эти элементы внедрены в производство, то компании получают специальное подтверждение (в виде логотипа), которое могут использовать в своей отчетности. Этот логотип дает им преимущество, конкурентное преимущество при заключении договоров о сотрудничестве и поставках. Участие в этих схемах добровольно для производителей.

Рыночные инструменты Экологической политики ЕС используются чаще всего. Они оказывают влияние на оценку издержек от альтернативных решений, принимаемых экономическими агентами. Они используются, чтобы интернализовать негативный эффект от загрязнения окружающей среды и истощения ресурсов.

Выделяется пять основных групп рыночных инструментов:

1. торговые разрешения на загрязнения и использование или абстракцию ресурсов для снижения уровня загрязнений, например, выбросов СО 2, или для оптимизации распределения ресурсов между различными секторами;

2. экологические налоги - направленны на ценовое воздействие в зависимости от негативного воздействия на ресурсы, оказываемого при их использовании, также от вредных веществ. Также используются для создания стимулов для изменения модели поведения производителей и потребителей в более экологически безопасное направление.

3. экологические пошлины и сборы представляют собой платежи за пользование природными ресурсами, направленые на компенсацию издержек на меры улучшения состояния окружающей среды.

4. экологические субсидии, созданы для стимулирования развития и распространения новых экологически безопасных технологий, также направлены на создания стимулов для изменения модели поведения производителей и потребителей в сторону «зеленой экономики»

5. компенсационные схемы, направлены на компенсацию ущерба в случае ухудшения состояния окружающей среды, на управление рисками, в основном для хеджирования риска непредвиденных потерь, например, в случае засухи или наводнения, а также на компенсацию профилактической деятельности и издержек на восстановление состояния природных ресурсов и экосистем.

Несмотря на то, что рыночные инструменты представлены большим набором механизмов и часто используются, они все еще недостаточно развиты на уровне ЕС. Во многом это связано с тем, что страны-члены отказываются от выработки единых норма на уровне ЕС, например, вопросы единой ставки того или иного экологического налога.

Тем не менее они используются в 9 основных сферах Экологической политики ЕС. На данный момент, насчитывается 18 обязательных и 24 рекомендованных рыночных инструмента Экологической политики ЕС.

Наиболее широко их применение в скандинавских странах, Нидерландах, Германии и Великобритании. Там наибольшее значение играют механизмы торговли выбросами и налоги на вредные вещества.

Кроме того, если рассматривать экологические субсидии, то часто они финансируются за счет Структурных фондов ЕС и Фондов сплочения. Они финансируют экологические проекты, которые способствуют региональному экономическому развитию путем создания инфраструктур для работы экологических служб, таких как службы водоснабжения, очистки сточных вод.

Добровольные соглашения по определению Европейской Комиссии - это договоренность между государством и/или производителями в целях содействия использованию надлежащих технологий для уменьшения негативного воздействия на природные ресурсы, предполагающая совместное использование выгод, полученных таким образом. Схемы государственно-частного партнёрства определяются государственными органами, они же устанавливают экологические цели, которые должны быть достигнуты в том или ином случае. Производители имеют право решать хотят ли они в них участвовать, критерии участия оговариваются заранее в каждом случае. Позже, Комиссия постановила, что предприятия могут оформлять партнерство с другими частными лицами без значительного вмешательства со стороны регулирующих органов.

Одним из успешных примеров использования добровольного соглашения является соглашение по режиму реки в нижнем течение реки Эбро, Испания. Оно базируется на государственной и частной поддержке осуществления искусственных приливов, как инвазивного удаления макрофитов, для частичного восстановления нижнего течения реки, загрязняемого гидроэлектростанциями, а также для улучшения экологического потенциала реки.

Если же подробно анализировать применение экологических налогов, то необходимо отметить, что все используемые в ЕС экологические налоги можно объединить в 4 группы; налоги на использование энергии, транспорт, ресурсов и на выбросы. В большинстве стран, именно первые две категории приносят наибольший объем налоговых поступлений.

В категорию налоги на энергию входят налоги на производство энергии и энергоносителей, в том числе топлива для транспорта. Наиболее важными энергетическими продуктами для транспорта являются дизельное и бензиновое топливо, для потребительских и производственных нужд - топливное масло, природный газ, уголь и электричество. Также рассматриваются налоги на использование возобновляемых источников энергии. Налог на выбросы углекислого газа также входит в эту категорию. Налоги на энергию представляют собой 76,7% всех экологических налоговых поступлений в 2015 году, особенно высок это показатель для Чехии, Литвы, Люксембурга и Румынии. Чуть больше 50% поступлений налог приносит на Мальте, в Норвегии, Нидерландах и Дании.

Налоги на транспорт связаны в основном с владением и использованием транспортных средств. Также рассматриваются налоги на транспортное оборудование и смежные услуги (например, налоги на чартерные рейсы или на использование дорог). Налоги на транспорт представляют собой вторую по важности категорию, они составляют практически 20% от всех экологических налоговых поступлений ЕС. Однако, есть страны, в которых их доля значительно выше: в Австрии, Ирландии и Дании между 35-40%, в Норвегии и на Мальте - свыше 40%. Наименее важную роль они играют в Эстонии и Литве - 2,2% и 2,5% соответственно.

Налоги на загрязнение окружающей среды включают в себя налоги на выбросы в воздух, воду, на управление твердыми отходами и шумом.

Налоги на использование природных ресурсов включают в себя налоги на использование и добычу водных ресурсов, леса, на ухудшение состояния флоры и фауны.

Налоги на ресурсы и загрязнения представляют собой довольно небольшую долю экологических налоговых поступлений ЕС - 3,5%. Во многом это связано с тем, что эти налоги вводятся только в случае необходимости, для той или иной сложившейся ситуации. Так, в таких странах как Хорватия, Нидерланды, Германия, Кипр и Румыния они используются наиболее часто и составляют от 10 до 20% всех экологических налоговых поступлений.

В целом, все инструменты Экологической политики ЕС направлены на интернализацию негативного воздействия на окружающую среду или используются в качестве превентивных мер. Часть механизмов, например, экомаркировка и система экологического менеджмента, могут только косвенно повлиять на достижение экологических целей ЕС. В то время как применение рыночных инструментов или добровольных соглашений может оказывать реальное воздействие на состояние окружающей среды, улучшение качества природных ресурсов, уменьшение негативного воздействия на экосистемы и здоровье человека.

1.3 Теория экологических налогов

Концепцию экологических налогов можно рассматривать с точки зрения 4 теоретических подходов: налог Пигу, концепция загрязнитель платит, принцип наименьших издержек снижения уровня загрязнений и принцип двойного дивиденда.

Концепция использования налоговых инструментов основывается на теории существования отрицательных экологических экстерналий в результате экономической деятельности, не учитываемых при формировании цены производимых товаров.

Пигувианский подход харакатеризует ситуация, когда внешний эффект рассматривается как результат производства на не оптимальном уровне, который ведет к смещению спроса и цены от равновесного уровня, а далее как следствие оказывается негативное воздействие на качество окружающей среды. Введение экологических налогов в таком случае становится необходимым инструментом для его интернализации и механизмом для устранения провалов рынка. Если рассматривать идеальную картину мира - рынок с совершенной информацией, то само существование экологических налогов рассматривается как путь достижения социальных и экологических задач, если они разработаны соответственным образом. В действительности, однако, типичные налоги Пигу должны отображать предельные издержки, связанные с деградацией состояния окружающей среды. Точное определение налоговой ставки зависит от информации о издержках и прибыли производства. Неопределенность, которая существует при оценке издержек на интернализацию внешних эффектов, в значительной мере связана с ценовой эластичностью природных ресурсов и темпами технологического прогресса в той или иной стране-члене ЕС.

Несовершенственностью информации оказывается сильное влияние при расчете налогов, например, при оценке ущерба от выбросов углекислого газа и расчета нужного углеродного налога.

Такой подход направлен на максимизацию благосостояния, а не на достижения определенных экологических целей, т.к. улучшение состояния окружающей среды является только следствием интернализации негативного воздействия. А изменение модели поведения, которое также приводит к улучшению качества природных ресурсов, является результатом необходимости перераспределить внешние издержки. Таким образом, эффект от налога Пигу двоякий. С одной стороны, положительное воздействие на окружающую среду возникает из-за стимулов сокращать объем выбросов до тех пор, пока предельные издержки на борьбу с ними ниже, чем ставка налога. С другой стороны, увеличиваются производственные издержки из-за снижения издержек на сокращение объема выбросов и налоговых выплат на оставшийся объем. Следовательно, как прямое воздействие можно рассматривать достижение экологических целей за счет сокращения выбросов и как косвенное - это структурные изменения производства в пользу более экологически безопасного развития.

Принцип «загрязнитель платит» появился в начале 70-х годов. В его основе лежит идея распределения издержек по интернализации негативного эффекта по принципу справедливости, т.е. платит тот экономический агент, который произвел выбросы. Так, издержки несет тот производитель, который наносит ущерб окружающей среде. В целом, можно сказать, что этот принцип направлен на предотвращение негативного воздействия на природные ресурсы, нежели на компенсацию издержек на их восстановление.

Таким образом, интернализация издержек не является целью применения налогов, а скорее средство сокращения уровня негативного воздействия на экосистемы.

Третий подход связан с наименьшими издержками снижения уровня загрязнений. В данном случае, налоги рассматриваются как меры регулирования, а экономическая эффективность связана с последующим изменением модели поведения. После анализа функции издержек для одних производителей меры по борьбе с загрязнениями будут предпочтительней, чем оплата налогов. В результате, каждое предприятие выбирает свою стратегию, а необходимое сокращение объема выбросов достигается при более низких общих затратах.

Кроме того, налог, взимаемый с загрязнителя, обеспечивает постоянный и непрерывный экономический стимул для создания более эффективных средств решения экологических проблем. Таким образом, налоги будут стимулировать экологическую модернизацию производства.

Также экологические налоги рассматриваются в рамках концепции двойного дивиденда. С этой точки зрения, налоговые поступления должны положительно влиять в экономическом и экологическом смысле. Так, с одной стороны, получаются экологические дивиденды, а с другой стороны, экономические.

Налоговые поступления используются на улучшение состояния окружающей среды. А изменение модели поведения приведет не только к экологическим выгодам, но и к сокращению налоговой диспропорции. Так, можно сказать, что этот принцип скорее концентрируется на использовании налоговых поступлений для достижения экологических, и как результат экономических целей.

Так, если рассмотреть все подходы к экологическим налогам, то можно сделать вывод, что их применение направлено на интернализацию негативного воздействия, а также на создание стимулов для уменьшения этого эффекта и для изменения модели поведения потребителей и производителей, как превентивная мера.

Глава 2. Анализ эффективности экологических налогов

На данном этапе не существует определенного показателя или индекса, с помощью которого можно было бы оценить эффективность экологических налогов. Однако, налоговые поступления от них играют важную роль для защиты окружающей среды. Так, если проанализировать ряд показателей, от которых зависят эти налоговые поступления, можно оценить эффективность самого инструмента.

2.1 Описание данных

Для определения эффективности экологических налогов были взяты признаки из трех основных категорий: состояние окружающей среды, производство и потребление и качество государственного регулирования.

В качестве зависимой величины, которая будет определять эффективность налогов, будут рассматриваться поступления от экологических налогов в млн $.

В роли независимых величин будут использованы следующие показатели:

ВВП на душу населения по ППС;

Госрасходы на защиту окружающей среды, млн $;

Муниципальные отходы, кг на душу населения;

Объем возобновляемых источников чистой воды, м 3 на душу населения;

Объем выбросов диоксида углерода, тонны;

Объем выбросов оксида серы, тонны;

Показатель производительности используемых ресурсов;

Экономия потребления первичной энергии, тыс. тонн нефтяного эквивалента;

Доля возобновляемых источников энергии в потреблении конечной энергии, тыс. тонн нефтяного эквивалента;

Индекс качества работы регуляторов, по шкале от -2,5 до 2,5;

Индекс эффективности работы правительства, по шкале от -2,5 до 2,5.

Существует большое количество исследований о влиянии уровня экономического развития на экологическое сознание общества. Таким образом, экономический рост стимулирует увеличение спроса на товары и услуги и как результат приводит к увеличению энергоемкости экономической деятельности. Как следствие экономические налоги используются для поддержания равновесия между экономическим ростом и поддержкой «хорошего» состояния экосистемы. Чтобы отобразить это воздействие экологических налогов используются такие переменные, как ВВП на душу населения, экономия потребления первичной энергии и производительность используемых природных ресурсов.

Состояние окружающей среды рассматривается в модели с точки зрения и положительного, и негативного воздействия экономической деятельности. В первую очередь, используются показатели уровня загрязнения и выбросов, связанных с производством и потреблением. К этой категории относятся переменные, характеризующие объем выбросов диоксида углерода, объем выбросов оксида серы и вырабатываемые муниципальные отходы. Эти выбросы оказывают наиболее значимое воздействие на экосистемы и загрязнение воздуха.

Положительные тенденции учитываются при помощи анализа показателей использования возобновляемых источников энергии и анализ запасов возобновляемых водных ресурсов.

Также, так как в модели рассматриваются экологические налоги в рамках Экологической политики ЕС, необходимо оценить роль государства. Таким образом, инстуциональный контекст играет решающую роль в осуществлении экологической политики. Особое внимание уделяется качеству регуляторов и эффективности правительств, так как эффективное использование экологических налогов невозможно без вмешательства государства и зависит от работы институтов. Более того, инстуциональное развитие стран тесно связано с уровнем экономического развития. Таким образом, оказывается положительное воздействие на окружающую среду. Следовательно, в модель включается переменная, описывающая финансирование защиты окружающей среды, и индексы политического развития стран.

Исследуемый период - 2014 год, так как за этот период времени доступны необходимые статистические данные.

Описательная статистика

Как видно наибольшей дисперсией характеризуются государственные затраты на защиту окружающей среды, это можно объяснить тем фактом, что затраты зависят от ВВП страны и уровня ее развития. Наибольшее финансирование производится в наиболее стабильных и развитых странах, Австрия, Бельгия, Дания, Франция, Германия, Финляндия, а наименьший объем средств направлен на защиту окружающей среды в бывших переходных экономиках: Болгария, Хорватия, Чехия, Эстония, Венгрия, Румыния, Польша, Словакия. Также высоким значением дисперсии характеризуется объем выбросов диоксида углевода в воздух. Этот показатель также напрямую связан с уровнем развития страны: в более экономически развитых странах при производстве используются экологически безопасные технологии, а, следовательно, меньше объем загрязнений. Аналогично можно объяснить высокую дисперсию потребления первичной энергии. Остальные показатели характеризуются меньшей вариативностью в связи с тем, что развитие ряда отраслей в странах-членах ЕС сопоставимо. Это относится к выработке отходов, в среднем 468 кг на человека, производительности ресурсов, со средним показателем 1,7, к использованию возобновляемых источников энергии и водных ресурсов.

В тоже время, если рассматривать уровень институционального развития стран ЕС, то можно отметить, что средний показатель качества регуляторов по ЕС 1,16, а эффективности работы правительства 1,1. Вариативность обоих признаков достаточно мала. Таким образом, политическое развитие стран ЕС на примерно одном уровне, это можно объяснить широким распространением наднациональных институтов, которые в том числе отвечают за Экологическую политику, за Общую сельскохозяйственную политику ЕС.

2.2 Корреляционный и факторный анализ

Корреляционный анализ позволяет обнаружить зависимость между используемыми признаками.

Коэффициенты корреляции показывают то, что в данной модели используется ряд переменных, которые оказывают схожее влияние. Так, на уровне значимости 0,01 сильно взаимосвязаны ВВП на душу населения по ППС и выработка отходов, эффективность правительства, производительность ресурсов. Объем средств направляемых на финансирование мер по защите окружающей среды также в значительной мере зависит от уровня первичного потребления энергии и выбросов диоксида углерода. Корреляция значима на уровне 1% между объемом вырабатываемых отходов и эффективностью работы правительства, а также от эффективности использования природных ресурсов. Качество работы регуляторов напрямую зависит от эффективности деятельности правительства. Доля энергии из возобновляемых источников в потреблении конечной энергии сильно коррелирует с объемом возобновляемых водных ресурсов. Объем выбросов оксида серы и диоксида углевода на уровне значимости 1% зависят уровня первичного потребления энергии, также существует прямая зависимость между этими двумя загрязнителями. В свою очередь, значимая корреляция существует между эффективностью работы правительства и производительностью использования ресурсов.

По результатам корреляционного анализа, можно сделать вывод, что достаточно большое количество факторов взаимосвязаны друг с другом и необходимо снизить размерность данной модели.

Факторный анализ

Таким образом, необходимо произвести факторный анализ независимых переменных. Уменьшим размерность модели используя метод главной компоненты. Этот метод позволит преобразовать исходные признаки в совокупность некоррелированных факторов. Однако, в данной модели в виде факторов будут использоваться не все перемененные, так как иначе их содержательная интерпретация факторов будет некорректна.

Сначала, проверим гипотезу об отсутствии корреляции между параметрами, которые характеризуют выбросы диоксида углерода и оксида серы, а также описывают возобновляемые источники энергии и водных ресурсов. Используем критерий адекватности выборки Кайзера-Мейера-Олкина. Если значение КМО-статистики меньше 0,5, то использование факторного анализа нецелесообразно. В данном случае, нулевая гипотеза отклоняется, так как КМО равно 0,578. Таким образом, были извлечены два фактора, первый описывает выбросы в окружающую среду, а второй характеризует возобновляемые природные ресурсы.

Однако, при дальнейшем анализе возникла необходимость провести факторный анализ еще раз, чтобы избавиться от значимой корреляции между признаками, характеризующими экономическое (ВВВ ППС на душу населения и объем затрат на защиту окружающей среды) и политическое (индексы качества регуляторов и эффективности правительств) развитие стран-членов ЕС. В этом случае критерий адекватности выборки Кайзера-Мейера-Олкина оказался равен 0,566, следовательно, нулевая гипотеза отклоняется и можно провести факторный анализ используя метод главной компоненты. Был извлечён только один фактор, который описывает экономическое и политическое развитие страны.

2.3 Регрессионный анализ и оценка эффективности экологических налогов

Нулевая гипотеза нашей модели - коэффициент статистически незначим, альтернативная гипотеза - коэффициент статистически значим.

Таблица 1. Спецификация модели линейной регрессии

Уравнение регрессии:

Данная модель объясняет 81,3% вариации поступлений от экологических налогов и значима в целом на уровне значимости 0,000, F-статистика наблюдаемая больше критического значения. Если рассматривать значимость коэффициентов регрессии, то они все значимы на уровне 5%. Следовательно, нулевая гипотеза отвергается.

Проверим модель на мультиколлениарность. Для этого рассчитаем коэффициенты детерминации регрессии факторов на остальные факторы. Если значение VIF меньше, либо равно 10, то мультиколлениарность отсутствует.

Также необходимо проверить модель на наличие систематических связей между остатками соседних случаев. Для этого проведем тест Дорбина-Уотсона на автокорреляцию первого порядка. Нулевая гипотеза в таком случае об отсутствии автокорреляции остатков, а альтернативная о наличии отрицательной или положительной автокорреляции остатков. Критерий Дорбина-Уотсона принимает значение. Если значение критерия находится вблизи 2, то нулевая гипотеза не отвергается. В данной модели значение коэффициента составляет 2,056, следовательно, автокорреляция в остатках отсутствует.

Так же этот вывод можно подтвердить, проанализировав гистограмму остатков. Остатки показывают насколько наблюдаемые значения отклоняются от теоретически ожидаемых. На графике видно, что распределение остатков подчиняется нормальному распределению, следовательно, остатки появляются не систематически, а значит отсутствует автокорреляция остатков.

Таким образом, можно сказать, что полученная модель корректна и может быть использована для анализа эффективности экологических налогов в ЕС.

Для оценки эффективности применения экологических налогов необходимо проинтерпретировать полученные коэффициенты уравнения регрессии.

Так, при росте объема отходов на 1 кг на душу населения уровень налоговых поступлений растет на 1,436$ млн, если же сокращается потребление первичной энергии, то налоговые поступления уменьшаются на 4,9$ млн. Увеличения объема использования возобновляемых ресурсов, ведет к росту поступлений от экологических налогов на 74,5$ млн, а увлечение объема загрязнений воздуха - на 139,377$ млн. Между экономическим и политическим развитием стран и налоговыми поступлениями от использования природных ресурсов также существует прямая зависимость, они растут на 213,1$ млн.

Таким образом, можно сказать, что результаты исследования совпали с изначальной гипотезой о влиянии переменных на поступления от экологических налогов.

По результатам анализа, можно сделать вывод, что налоги являются эффективным инструментом Экологической политики ЕС. Однако, их эффективность во многом зависит от уровня развития той или иной страны-члена Европейского союза. Так, чем выше уровень экономического развития страны, тем больше стимулов существует для производителей внедрять экологически безопасные технологии. Как следствие, чем больше сокращается использование природных ресурсов в экологически небезопасном производстве, например, снижение потребление первичной энергии, тем меньше становятся налоговые поступления. Однако, если рассматривать эту зависимость с точки зрения достижения экологических целей, то налоги эффективно действуют, создавая стимулы изменить модель поведения экономических агентов и способствуют росту «зеленой экономики».

В тоже время положительная зависимость негативного воздействия на природные ресурсы, низкая производительность используемых ресурсов позволяют рассматривать экологические налоги как эффективный инструмент интернализации негативного эффекта.

Также важно отметить, положительную зависимость между деятельностью институтов и налоговыми поступлениями. Можно сказать, что эффективные регуляторы и финансирование деятельности по охране окружающей среды играют важную роль не только для интернализации внешнего эффекта, но и для эффективных структурных изменений производства.

Глава 3. Реформа экологических налогов ЕС

Реформа экологических налогов ЕС - это реформа национальной налоговой системы для переноса налогового бремени с капитальных благ, например, на труд, на экологически опасную экономическую деятельность. Эта реформа не носит централизованный характер и не имеет временных ограничений, она проводится, начиная с 1990-х годов, отдельными государствами Европейского союза.

Реформа экологических налогов ЕС включает в себя комплекс мер по повышению налогов на энергию и природные ресурсы и механизмы эффективного перераспределения этих налоговых поступлений. Перераспределение доходов от налогов может быть связано с облегчением налогового бремени в других секторах экономики или в росте целевых государственных расходов, которые в некоторой мере могут компенсировать эффект от роста экологических налогов. Таким образом, реформа экологических налогов может оказывать не равномерный эффект на экономическую деятельность агентов, самое распространенное воздействие - рост цен на налогооблагаемые товары, а также воздействие на состояние окружающей среды.

В целом, реформа проводиться для того, что создать механизм максимизации экономической выгоды для агентов, сохранить окружающую среду в хорошем состоянии. Таким образом, экономическое благополучие может быть увеличено двумя способами - улучшения экологической ситуации и создание новых рабочих мест.

Анализ доказывает, что реформа экологического налогообложения может рассматриваеться как эффективная мера, чтобы достигнуть целей по сокращению объема выбросов парниковых газов на 20% в соответствии со стратегией Европа 2020. В таком случае снижение выбросов парниковых газов на 20%, способствуют развитию экологических технологий, они в свою очередь приведут к экономическому росту и росту уровня занятости, а потребление ресурсов снизится.

3.1 Потенциальный распределительный эффект реформы экологических налогов

Во многом потенциальный положительный эффект реформ связан с распространением использования лучших применяемых мер. Однако, часто налоги носят регрессивное распределительное воздействие для домохозяйств.

Например, если изменяется налог на моторное топливо, то наибольшая налоговая нагрузка оказывается на домохозяйствах со средним уровнем доходов. Это можно объяснить тем фактом, что у большинства домохозяйств с низкими доходами нет личных автомобилей, и повышение налога на моторное топливо не оказывает на них значительного влияния. Таким образом, высокая налоговая ставка на моторное топливо эффективное средство с точки зрения экологии, она стимулирует использовать экологически чистое топливо, а так как доля владельцев автомобилей с высокими доходами превышает долю домохозяйств со средним уровнем, то уровень загрязнителей и вредных выбросов уменьшается. Однако, с другой точки зрения экономическое расслоение усиливается. В таком случае, использование повышенного налога на моторное топливо для дорогих машин и одновременное использование повышенного налога на общественный транспорт, могут нивелировать налоговое бремя для обеих групп.

Так же, необходимо отметить что распределительный эффект одних и тех же налогов сильно варьируется в зависимости от страны, региона.

Если рассмотреть анализ налогов на энергию и воду в пяти странах, которые уже провели реформу экологических налогов, в Чехии, Германии, Швеции и Великобритании, то можно выявить зависимость распределительного эффекта от страны. Так, в среднем налоговые поступления по этим категориям сопоставимы со средним располагаемым доходом различных категорий домохозяйств.

В Чехии различия между группами населения незначительны, а наибольшая разница между доходами бедного и самого бедного населения.

В Германии, регрессивный характер более четко выявлен, но в целом налоговое бремя распределено относительно равномерно. Это связано с тем, что в Германии наибольшие налоговые поступления из транспортного сектора, т.е. налог на бензиновое и дизельное топливо, в то время как налоги на воду и на электричество относительно не велики.

В Испании наоборот распределение налоговых поступлений от использования моторного топлива носят прогрессивный характер. Домохозяйства с более высоким уровнем доходов платят больше. В тоже время, если рассматривать налоги на воду, то мы наблюдаем зеркальную ситуацию, они носят регрессивный характер.

В Швеции экологические налоги практически не оказывают регрессивного воздействия. Наибольшее налоговое бремя относится к категории самозанятого населения, однако на уязвимые группы населения регрессивное воздействие экологических налогов на воду и энергию не оказывается.

В Великобритании экологические налоги оказывают регрессивное влияние на домашние хозяйства, и этот эффект уменьшается по мере роста уровня доходов. Налоги на воду больше всего влияют на население с низкими налогами, что отвечает общим тенденциям. Это воздействие можно рассмотреть, как результат использования модели ценообразования на водные ресурсы, которая не учитывает реальный объем водных ресурсов. В то время как налоги на энергию, в основном на моторное топливо, становятся наиболее социально несправедливыми для среднего класса.

Если рассматривать положительное воздействие распределительного эффекта для экологического состояния, то на данный момент нет эмпирических данных, чтобы проанализировать эту зависимость. Однако, можно сделать предположения, что положительные экологические последствия от реформы носят прогрессивный характер, то есть домохозяйства с низким уровнем доходов, как правило, больше всех страдают от загрязнения окружающей среды, поэтому они будут получать наибольшие экологические выгоды от снижения уровня загрязнения и негативного воздействия экономических агентов с более высокими доходами и производителей.

Также существуют исследования, которые утверждают, что применение налоговых мер для улучшения качества окружающей среды, направленные на сокращение выбросов от бытовой техники, использование моторного топлива, может привести к постепенному равному распределению выгод и, следовательно, к уменьшению регрессивности влияния налогов на те или иные социальные категории.

Если же рассматривать положительный распределительный эффект экологических налогов не только на экологическое состояние, но и на экономическое благосостояние, то существует несколько примеров реального позитивного воздействия.

Подобные документы

Проблемы взаимодействия общества и природы, человека и природной среды, экологии и политики. Принципы, направления и цели экологической политики как организованной (сознательной и регулирующей) деятельности. Экологическая политика города Петрозаводска.

реферат , добавлен 18.07.2011


Влияние человека на природную среду. Экологические проблемы и техногенные катастрофы как следствия антропогенного вмешательства в природу. Способы борьбы с негативными воздействиями на окружающую среду. Меры по предотвращению экологических катастроф.

презентация , добавлен 22.11.2012


Актуальность экологических проблем в современном обществе. Экологические установки в массовом сознании. Трансляция экологической информации средствами массовой информации. Формирование экологической культуры населения. Мировая экологическая политика.

реферат , добавлен 12.04.2010


Принципы экологической политики, инструменты экономического регулирования. Общие сведения о битумных мастиках. Экологическая политика ООО "МАС". Разработка типовой программы аудита в этой области. Пути повышения эффективности деятельности предприятия.

дипломная работа , добавлен 18.12.2014


Уровни экологической политики. Роль государства в ее обеспечении. Методы, используемые для реализации ее принципов. Анализ формирования государственной экополитики на территории Украины. Главные основы формирования ЭК на региональном и отраслевом уровне.

реферат , добавлен 17.12.2014


Обязанность государства - обеспечение сохранности и улучшение окружающей среды. Главные задачи экологического подхода в социальной работе. Элементы и принципы экологической политики государства, ее основные задачи и мероприятия на современном этапе.

реферат , добавлен 07.01.2013


контрольная работа , добавлен 04.04.2011


Цели государственной политики в области экологической безопасности. Анализ глобальных экологических проблем человечества. Разработка средств и методов предупреждения и ликвидации загрязнений, реабилитации окружающей среды и утилизации опасных отходов.

презентация , добавлен 19.11.2013


Анализ окружающей среды и проблемы экологии Китая. Внутренняя экологическая политика страны. Китай в системе международного сотрудничества в области охраны окружающей среды. Основные проблемы и перспективы развития экологической политики Китая.

курсовая работа , добавлен 16.01.2011


Анализ политико-правовой, законодательной и административно-управленческой сфер проявления экологической политики. Обзор нормативных актов, регламентирующих природоохранные действия. Особенности экологического регулирования в экономико-правовом механизме.

кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Российского университета дружбы народов

Аннотация:

В статье анализируется история формирования функций международного экологического управления в Европейском Союзе. Рассматриваются основные этапы формирования экологической политики и права в Евросоюзе. Дается оценка роли в этом процессе Единого европейского акта 1986 г. Доказывается, что впервые принцип субсидиарности был введен в практику ЕС применительно к области экологической политики. Перечисляются основные принципы экологического права Европейского союза, его цели и задачи. Исследуются проблемы соотношения наднационального элемента в деятельности Европейского Союза с государственным суверенитетом и функционированием отдельных главных органов ЕС на основе координации. Приводятся основные достижения в области экологической политики ЕС, констатируется, что главным препятствием на пути достижения положительных результатов экологической политики Европейского Союза являлись различия в уровне строгости экологических стандартов в различных государствах-членах, которые оказывали и продолжают оказывать влияние на торгово-экономические связи. Делается вывод о том, что для того, чтобы ЕС оставался лидером в области решения экологических проблем, ему предстоит еще сделать немало для гармонизации национального экологического законодательства государств-членов. Большое внимание в статье уделяется вкладу суда ЕС в формирование и развитие экологической политики и право Евросоюза.

Ключевые слова:

международное управление, экологическая политика, наднациональность, экологический стандарт, государственный суверенитет, международная торговля, глобальное изменение климата, отходы.

Прежде всего, хотелось бы отметить, что в последние годы сотрудники кафедры международного права РУДН в составе различных авторских коллективов приняли самое активное участие в подготовке и издании целого ряда учебников и учебных пособий, в которых тщательно и всесторонне анализируются различные аспекты права Европейского Союза. В 2010 г. было опубликовано учебное пособие «Правовые основы экономического и социального регулирования ЕС» под редакцией А.О. Иншаковой . В 2012 г. сотрудниками кафедры был подготовлен учебник «Основы европейского интеграционного права» под редакцией А.Х. Абашидзе и А.О. Иншаковой , а в 2013 г. ряд сотрудников кафедры принял участие в написании учебника «Право Европейского Союза» под редакцией А.Я. Капустина . Автору настоящей статьи также приходилось обращаться к проблематике экологического права Евросоюза в 2010 г. в связи с попыткой дать периодизацию истории развития этого права .

В настоящей статье будет предпринята попытка в самом общем виде очертить элементы международного экологического управления в практике Европейского Союза.

Сразу подчеркнем, что Европейский Союз создал одну из самых сильных и наиболее инновационных систем мер и мероприятий по защите окружающей среды в мире. В разработке политики Евросоюза сегодня экологическая политика занимает по своему весу равные позиции с экономической политикой. Несмотря на разнородный состав членов Европейского Союза, ему удалось выработать общую платформу по таким экологическим проблемам, как изменение климата, регулирование оборота химических веществ, биобезопасность и др. И это несмотря на все трудности, с которыми пришлось встретиться государствам-членам Европейского Союза из-за дисбаланса в международной торговле, вызванного действием различных экологических стандартов в областях, имевших преимущественно трансграничный характер . Сегодня можно утверждать, что практика ЕС в экологической сфере является образцом для других государств и регионов. За всем этим стоит политическая воля и поддержка со стороны гражданского общества. С годами были созданы правовые основы, позволяющие ЕС вырабатывать меры по защите окружающей среды.

ЕС представляет собой важную модель для изучения, являясь наиболее развитой международной региональной организацией со всеобъемлющим режимом экологической политики и международного экологического управления.

Начиная с 1992 г., когда состоялась Конференция ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро, ЕС стал играть особенно большую роль в продвижении международных экологических соглашений, стимулируя их подписание и ратификацию государствами-членами. В результате своего расширения сегодня Евросоюз формирует экологическую политику от Балтийского до Эгейского морей. Вступающие в ЕС новые государства должны переносить в свое национальное законодательство правила директив и иных источников экологического права ЕС, известных как экологическое законодательство ЕС.

Римский договор 1957 г., учредивший Европейское Экономическое Сообщество, первоначально не содержал указания на область охраны окружающей среды. Рождение экологической политики ЕЭС принято связывать с 1972 г., когда под впечатлением от итогов работы Стокгольмской конференции по проблемам окружающей человека среды в организации стали приниматься экологические Программы (всего в ЕЭС их было принято 3). В течение последующих десяти лет в ЕЭС было принято более 20 директив, охватывающих загрязнение воздуха и воды, управление отходами, уменьшение шума, защиту исчезающих видов флоры и фауны, оценку экологических последствий и другие проблемы.

Следующей вехой явился Единый европейский акт 1986 г., который добавил в Римский договор новый раздел, формально определивший цели и процедуры ЕЭС в области экологической политики и призвавший к «сбалансированному росту» путем интеграции экологической политики в другие области принятия решений. Единый европейский акт впервые отнес проблему сохранения окружающей среды к сфере интересов Сообщества.

Следующие принципы экологической политики и права Европейского Союза были закреплены в Едином европейском акте: предосторожности, предотвращения ущерба окружающей среде, ликвидации ущерба окружающей среде путем устранения в приоритетном порядке его первопричины, «загрязнитель платит» (п. 2 ст. 130 r). В этой же статье предусматривалась интеграция требований, связанных с сохранением окружающей среды, в другие сферы .

Следует отметить, что Акт закрепил принцип субсидиарности исключительно для экологической политики ЕС. Политика в области окружающей среды, как отмечает П.А. Калиниченко, стала своего рода «полем экспериментов», сферой, в которой принцип субсидиарности проходил свою апробацию и только впоследствии был распространен на другие политики ЕС .

В дальнейшем были Маастрихтский договор, Амстердамский договор и, наконец, Лиссабонский договор, покончивший с тремя опорами, учрежденными первыми двумя. В Лиссабонском договоре впервые было провозглашено, что борьба с изменением климата является одной из целей ЕС.

В рамках Европейского Союза в настоящее время основными структурными подразделениями, участвующими в выработке экологической политики, являются: Европейский Совет, Совет Министров, Европейская комиссия, Европейский парламент и Суд ЕС. Имеются также вторичные учреждения, в число которых входит Европейское Агентство по окружающей среде.

Наиболее важные решения, формирующие экологическую политику ЕС, принимаются на встречах глав государств-членов в рамках Европейского Совета; а более конкретные решения – на заседаниях Совета Министров по окружающей среде. Все принимаемые директивы должны быть имплементированы в национальное законодательство государств-членов в течение двух лет. При этом Лиссабонский договор ликвидировал право вето у государств-членов. Начиная с Единого Европейского Акта 1986 г., который впервые ввел квалифицированное большинство в голосование по некоторым экологическим вопросам, число таких проблем, решение по которым принимается квалифицированным большинством голосов, неизменно расширялось.

Что касается Европейской Комиссии, то начиная с 2014 г. число комиссаров должно будет составлять две трети от числа государств-членов. В задачи Комиссии входит инициирование принятия законодательства ЕС и контроль за его соблюдением. Комиссия также уполномочена вести переговоры от имени Евросоюза о заключении международных договоров .

В период с 2002 по 2012 гг. приоритетными областями деятельности Еврокомиссии являлись: изменение климата, природа и биоразнообразие, окружающая среда, здоровье и качество жизни, а также природные ресурсы и отходы.

Европейский парламент избирается непосредственно избирателями в каждой стране и стремится отражать разнообразные интересы политических партий и группировок по всей Европе. Именно Парламент утверждает или отклоняет проекты законов, поступающие из Еврокомиссии. При этом, Европейский Парламент не обладает правом законодательной инициативы.

Особенно следует отметить Суд ЕС, который внес большой вклад в развитие и становление экологического права ЕС. Начиная с конца 70-х гг. ХХ в., решения Суда Европейских сообществ стали служить утверждению экологического направления в качестве одного из основных в деятельности ЕЭС. Можно отметить два прецедентных решения по делам, возбужденным Комиссией против Италии в связи с тем, что последняя не приняла мер к реализации положений директивы, касающейся чистящих средств, и директивы о содержании серы в определенных видах жидкого топлива и тем самым нарушила ст. 100 Римского Договора. Существенным вкладом Суда ЕС в формирование экологической политики следует признать его решение позволять государствам-членам сохранять в качестве действующих те законы, которые по своим требованиям превышают общесоюзные стандарты.

Оставив за рамками настоящего исследования вопрос о том, является ли ЕС международной межправительственной организацией, который уже долгие годы обсуждается в среде ученых, обратимся к оценке Евросоюза как многоуровневой системы управления в сфере охраны окружающей среды .

Еврокомиссия и Парламент могут рассматриваться как наднациональные органы, в то время как Совет по-прежнему остается межправительственной структурой .

В ЕС действует принцип субсидиарности, согласно которому решения принимаются на уровне Союза только тогда, когда они не могут быть более эффективными на уровне отдельных государств-членов.

Одной из главных задач, стоящих перед ЕС, было найти способы размещения различных уровней экологических обязательств и регулирования без ослабления конечных целей. Это особенно остро ощущается при каждом новом расширении членского состава ЕС. В качестве примера можно сослаться на введенный ЕС в 2008 г. налог на эмиссию воздушными судами «парниковых» газов, а также установление новых экологических требований к выхлопным газам легковых автомобилей. Аналогичная ситуация наблюдалась и при решении сократить на 8 % объемы выбросов «парниковых» газов согласно Киотскому протоколу 1997 г. в период с 2008 по 2012 гг. по отношению к уровню 1990 г., а также обеспечить в энергоснабжении ЕС к 2020 г. 20 % возобновляемых источников энергии.

ЕС находится на переломном этапе своей эволюции. Без сомнения, ЕС добился больших успехов на пути к защите окружающей среды в течение последних четырех десятилетий и в настоящее время вступил в новую фазу формирования и осуществления экологической политики. Спустя несколько десятилетий после введения достаточно детализированных экологических директив и предписаний, ЕС после Маастрихтского договора в 1992 г. начал пересматривать свой подход, сделав акцент на принципе субсидиарности. В ответ на требования государств-членов предоставить большую свободу в реализации экологического законодательства ЕС, Еврокомиссия сделала свой выбор в пользу долгосрочных широких директив, опирающихся на принципы устойчивого развития. Она также способствовала внедрению новых инструментов политики, таких как торговля выбросами, соглашения о совместном использовании и маркировки для улучшения экологических показателей и рентабельности. Она также поддержала Киотский протокол, разработала первую в мире схему международной торговли выбросами углерода и обратилась к мировому сообществу с далеко идущими предложениями.

Несмотря на это, ЕС сталкивается с серьезными проблемами, которые необходимо решать, если он планирует остаться лидером в экологической сфере. Экономическая стагнация и высокий уровень безработицы в значительной мере «похоронили» энтузиазм общественных и государственных деятелей относительно принятия повышенных обязательств по защите окружающей среды. Осуществление экологического законодательства ЕС на национальном уровне по-прежнему оставляет желать лучшего. Кроме того, вступление в ЕС двенадцати новых государств-членов угрожает смещением внимания ЕС с основных глобальных экологических проблем на интересы этих государств Центральной и Восточной Европы. Тем не менее, с позиций глобальной экологической перспективы, расширение ЕС привело к значительному улучшению экологической ситуации в новых государствах Европейского Союза.