Основные направления реформы федеративных отношений в рф. Федеративная реформа в россии. Делегируемые государственные полномочия

Фронда регионов Родион Михайлов [email protected] 03 июня 17:04 MCK Итогами федеративной реформы В.Путина 2000 года стала результативная политика рецентрализации страны. Негативные последствия противоречивого процесса становления федеративных отношений 90-х годов во многом преодолены. На повестке дня стоит вопрос о векторе второго этапа федеративной реформы. Однако вопрос о «ползучей фронде региональных элит» как реакции на перегибы политики централизации окончательно не снят с повестки дня. Возможно несколько сценариев в стратегии восстановления региональными элитами утраченных позиций. Ключевой предпосылкой их реализации является роль и значение регионального административного ресурса в рамках федерального электорального цикла.

Итоги двухлетия федеративной реформы В.Путина

Цели начатой в 2000-м году федеративной реформы В.Путина применительно к федеративным отношениям были ясны и понятны: за период нестабильных 90-х годов отношения «центр - регионы» в стране развивались таким образом, что Россию как федеративное государство можно было смело поставить под сомнение. Скорее речь могла идти в лучшем случае о децентрализованной федерации, а по мнению ряда экспертов, и о конфедеративном государстве. Отсутствие единого правового поля, экономические барьеры внутри страны, наличие на территории страны «пятен», на которые не распространялось действие федеральной Конституции, - таким предстало ельцинское наследство для нового президента. Задача рецентрализации государства, восстановления его единства являлась в данных условиях объективным требованием для В.Путина.

Как следствие, федеративная реформа стала самым первым шагом в логике путинского реформизма. Энергичные действия В.Путина по перестройке политической системы носили во многом экстренный характер, поскольку российская государственность если и не находилась под угрозой распада, как это было в начале 90-х, то была подвержена коррозии настолько, что вопрос об обретении управляемости страной стоял первым в проблемной повестке России. Решительными действиями новый президент остановил развал властных структур, сумел реинтегрировать в правовом и экономическом отношении страну.

Федеративная реформа была призвана выполнить следующий комплекс задач :
- ликвидация имевшихся предпосылок к правовому развалу страны;
- преодоление правового сепаратизма, реинтеграция правового поля, распространение действия федерального законодательства на всю территорию Федерации (как это и должно быть в едином федеративном государстве);
- «деприватизация» федеральной власти на местах, оказавшейся в «собственности» региональных элит;
- преодоление асимметричности федеративных отношений, выравнивание конституционных прав субъектов Федерации вне зависимости от принципа, который положен в основание их образования (национальный или территориальный);
- ликвидация разорванности экономического пространства страны, воссоздание единого экономического рынка России - без межрегиональных барьеров.

Ключевыми механизмами решения данного комплекса задач стали:
- выведение институтов федеральной власти, размещенных на региональном уровне, из-под влияния региональных элит (с этой целью был создан институт федеральных округов и полпредов);
- создание института федерального вмешательства (выразившегося в пакете законов, предусматривающих соответствующие механизмы);
- вытеснение региональных элит с федерального политического уровня, уменьшение их возможности влиять на процесс принятия государственных решений на федеральном уровне (реформа Совета Федерации).

Оценивая итоги двухлетия федеративной реформы В.Путина, можно рассматривать первый ее этап как успешный.

Снята с национальной повестки актуальность приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Никто из экспертов и не ожидал, что она будет реализована на все 100 процентов в короткие сроки. Сохраняются проблемы в отношении лидеров «парада суверенитетов» 90-х годов Татарстана и Башкортостана. Тем ни менее и там идут позитивные сдвиги: республиканские законодательные органы изымают наиболее одиозные положения республиканских конституций. В целом эту некогда общенациональную острую проблему российского федерализма можно считать локализованной.

Вопрос о едином экономическом пространстве, который остро стоял начиная с середины 90-х годов, в настоящее время даже не воспринимается в виде вопроса - настолько странной теперь кажется его постановка. Проблема в данной сфере решена окончательно.

Региональные элиты более не обладают выходящим за рамки Конституции влиянием на процесс принятия решений на общенациональном уровне.

Федеративные отношения из системы перманентного торга, который оборачивался видимыми преимуществами региональных элит, превратились в систему управления региональными элитами с минимальными возможностями ответного воздействия субъектов Федерации на Центр. «Маятник российского федерализма» качнулся в направлении рецентрализации. Перегибы централизации стали логичной реакцией на децентрализацию и конфедерализацию России, которые страна переживала на протяжении всей последней декады ушедшего века.

Выполнил свою главную функцию институт полномочных представителей Президента в субъектах Федерации: непосредственный контроль за процессом приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным; возвращение территориальных институтов федеральной власти в лоно федеральной власти (в первую очередь, через ликвидацию института согласования руководителей территориальных подразделений федеральных органов власти с региональными руководителями).

Еще раз подчеркнем, что полная реализация задач федеративной реформы в короткие сроки изначально рассматривалась как практически невозможная. Тем ни менее по итогам двухлетия федеративной реформы ее задачи, а именно задачи первого этапа, в целом решены.

Промежуточность итогов федеративной реформы: перегибы централизации

Вместе с тем федеративная реформа явила промежуточные этапы, заключающиеся в некоторых «перегибах» политики централизации. То, что оправдывало себя в период экстренного спасения российской государственности, не во всем оправдывает себя в период наступившей стабилизации: продолжение политики централизации оборачивается усилением давления на региональные элиты и провоцирует последние на ответную реакцию.

Основная опасность заключается во временн о м совпадении: дальнейшее усиление политики централизации приходится на начало нового федерального электорального цикла . Как следствие, растет соблазн региональных лидеров если и не «отыграться» за политику давления в ходе избирательных процессов, то использовать последние в качестве аргумента для частичного восстановления утраченных позиций. Главным ресурсом губернаторского корпуса остается российская электоральная формула: выборы делаются в регионах .

Как выглядит схема реализации угрозы реванша региональных элит в рамках федерального электорального цикла? Очевидно, что региональные элиты, точнее наиболее «непримиримые» из них, не будут играть в открытую против федерального центра, поэтому наиболее реально осуществление следующих сценариев:

1. Организация «электорального срыва» партии власти на парламентских выборах.
2. Снижение уровня «психологической легитимности» В.Путина в ходе президентской избирательной кампании, реализация сценария «победы во втором туре».

Организация «электорального срыва» партии власти оборачивается если и не оппозиционным составом Государственной думы 2003 года, то существенно меньшей ее провластной ориентацией.

Учитывая зафиксированное до недавнего времени падение рейтинга «Единой России», которое прекратилось лишь недавно по причине резкой активизации партией своих действий как на федеральном уровне, так и в регионах; возникшую после перераспределения комитетов в Государственной думе свободу КПРФ от политической ответственности, а стало быть, и полную свободу в оппонировании власти, роль регионального административного ресурса в парламентских выборах существенно возрастает .

Реализация сценария «электорального срыва партии власти» провоцирует федеральный центр на поиск новых союзников, новой опоры, поскольку Государственная дума уже не может полноценно выступать в роли таковой. Выбор перед президентом небогатый: крупные ФПГ или региональные элиты. В данном случае региональные элиты получают возможность возрождения системы «федеративного торга», с помощью которой можно компенсировать потери, понесенные от федеративной реформы.

Второй сценарий заключается в том, чтобы лишить В.Путина «психологической легитимности» по итогам президентских выборов. Именно «психологическая легитимность», реальным выражением которой стала убедительная победа в первом туре в 2000 году, и стала тем ресурсом, благодаря которому В.Путин мог начать любую реформу, в том числе и федеративную. В случае реализации сценария «победа во втором туре» подобного ресурса у В.Путина уже не будет.

Тем самым региональные элиты:
- получают возможность обезопасить себя от новых решительных действий со стороны федерального центра, то есть от второго этапа федеративной реформы по сценарию дальнейшей централизации;
- повышают собственную котировку как субъекта, на который президент будет вынужден опираться при реализации собственного политического курса.

И при первом, и при втором сценарии региональные элиты формируют предпосылки для реанимации «федеративного торга». Это означает:
- ослабление политического режима В.Путина;
- опасность девальвации в массовом сознании достижений первого срока президента.

Региональные элиты уже постепенно оправляются от наступательной федеративной реформы 2000 года. Этот процесс, малозаметный для информационного поля, идет пусть и медленно, но по нарастающей. Он выражается:
- в тихом губернаторском сопротивлении, прикрытом демонстративной «пассивностью» (например, главы регионов тихо «переварили» полпредов, переиграв их, за редким исключением, на региональном политическом поле);
- в росте публичных негативных реакций на конкретные действия федерального центра со стороны отдельных представителей региональных элит;
- перенаправливании протестных настроений, проявляемых в регионах, в сторону федеральной власти (наряду с общим увеличением протестных акций);
- открытой публичной критике дальнейшей политики централизации государства (при расширении круга субъектов подобной критики) - см. например " Прусак разбушевался " (" Независимая газета", 24.05 ).

Рост публичной критики политики централизации со стороны региональных лидеров свидетельствует о сохранении предпосылок формирования единой губернаторской фронды. Пока отсутствует «техническая площадка» формирования подобной фронды: губернаторы вытеснены из Совета Федерации, а Государственный совет по своему формату в принципе подобной площадкой стать не может.

Однако роль подобной площадки могут на первых порах сыграть окружные советы - советы глав исполнительной власти при полпредах в федеральных округах. Их формат не является препятствием для формирования общей негативной позиции (а впоследствии и реакции) как по общим, так и конкретным направлениям политики федерального центра.

Если в отношении организационного формирования губернаторской фронды речь может еще вестись гипотетически, на сценарном уровне, то переадресация протестных настроений с регионального уровня на федеральный - уже начавшийся процесс. У губернаторов есть неизбежные козыри на руках: политика бюджетной централизации, перераспределение наиболее привлекательных налогов и бюджетных поступлений в пользу федеральной власти.

Ключевым же козырем становится ЖКХ. Политические дивиденды от увеличения доходов широких слоев населения немедленно девальвируются протестными настроениями в отношении роста тарифов коммунального хозяйства (особенно показательны в этом отношении пенсионеры: регулярные повышения пенсий на фоне роста тарифов никак не сказываются на улучшении доверия к власти). Оценка текущего регионального процесса показывает: все чаще региональные лидеры канализируют недовольство населения по поводу ЖКХ в направлении федерального центра .

К вопросу об инструментах Кремля

СМИ и экспертное сообщество привычно исходят из того, что пресловутая «вертикаль власти», выстроенная В.Путиным в рамках первого этапа федеративной реформы, эффективно сработает в рамках федерального электорального цикла. Между тем если и не данный тезис целиком, то сложившуюся полную уверенность в нем можно поставить под сомнение. Это сомнение обусловлено вектором эволюции «вертикали».

«Вертикаль власти», под эгидой которой прошла половина текущего срока президентства В.Путина, обернулась обюрокрачиванием . В условиях российской специфики это во многом неизбежный процесс. Бюрократический аппарат формирует собственные интересы и стратегии их реализации. По ряду аспектов они отличны от целей и задач, стоящих перед федеративной реформой, перед главой государства, перед задачами федерального центра в рамках электорального цикла. По итогам двух лет путинская «вертикаль власти» стала частью бюрократической среды, оказалась подвержена все тем же ее порокам: коррупция, наместничество, приоритет собственных интересов перед государственными, и проч.

Яркий пример парадокса федеративной реформы (в частности, чем оборачиваются институты и механизмы реформы) дает ситуация вокруг института полпредов , проанализированная в докладе «Два года реформы федеративных отношений в России: итоги и перспективы» (авторы эксперт Р.Михайлов и директор ЦПКР В.Федоров), представленном в «Горбачев-Фонде» 23 мая.

В Докладе, в частности, указывается, что, выполнив функцию одного из проводников федеративной реформы и добившись определенной стабилизации в отношениях «центр - регионы», институт полпредов не демонстрирует эффективной способности обеспечить дальнейшее развитие страны , последующий этап федеративной реформы. Более того, в России нет на текущий момент единой модели полпредства.

Эксперты обращают внимание на то, что полномочия представителей президента остаются весьма туманными и очень многое в их работе зависит от их персональных качеств. Личностный фактор полпреда становится одним из ключевых в функционировании всей системы федеральных округов . Свидетельством тому является то, что в каждом федеральном округе сложилась своя уникальная ситуация, а каждый из полпредов выбрал себе «индивидуальную специализацию» деятельности. Каждый полпред обладает различным политическим весом, влиянием и ресурсами, по-разному воспринимается региональными элитами.

Следствием этого явилась удивительная трансформация: борьба с асимметрией российского федерализма обернулась новой асимметрией .

Политическая асимметричность института полпредов реализуется в следующих направлениях:
- в различиях их политического веса в центре и регионах. Если во многих регионах полпреды рассматриваются как фигуры, обладающие серьезным ресурсным потенциалом, как политические игроки, то на федеральном уровне оценка их политического влияния существенно ниже;
- в различиях политического веса и влияния полпредов по различным федеральным округам: влияние одного полпреда в «своем» федеральном округе несопоставимо с аналогичным влиянием другого полпреда в «своем» округе;
- а также в различиях веса одного и того же полпреда по конкретным регионам его округа: проще говоря, позиции С.Кириенко в Нижегородской области несопоставимы с его же позициями в Республике Татарстан.

Усиление персонального фактора обернулось тем, что полпреды эволюционировали от статуса крупных государственных чиновников-представителей президента к политическим фигурам, самостоятельным игрокам как федерального, так и регионального политического процесса . При этом главы регионов, за редким исключением, переиграли полпредов на внутрирегиональном политическом поле. С одной стороны, институт полпредов полностью вписался в политическую систему России, а с другой - как бы растворился в ней.

Следует учитывать тот факт, что институт полпредов не только выступает в роли передаточного звена между центром и регионами. В лице полпредов президента формируется своего рода промежуточная элита , находящаяся между федеральной и региональной элитами. Формируется самостоятельный элитный слой со своими интересами, который стремится играть все более активную роль в политической жизни. Таким образом, указывается в докладе, «вертикаль власти» начинает выступать как самостоятельный политический субъект, а не инструмент реформ.

Насколько эффективно, исходя из представленного в докладе анализа эволюции института полпредов, данный механизм первого этапа федеративной реформы может успешно конкурировать с административным ресурсом региональных элит - вопрос сложный, на который тяжело ответить однозначно. Следовательно, интерес к главам субъектов Федерации накануне парламентских и президентских выборов 2003 и 2004 годов у Кремля объективно будет усиливаться. И данный интерес будет принципиальным образом влиять на постановку целей и задач второго этапа федеративной реформы .

Вывод

Начало федерального электорального цикла рискует стать поводом, провоцирующим региональные элиты к пересмотру сложившегося баланса федеративных отношений. Региональный административный ресурс, имеющий в ходе выборов особое значение, является как предметом, так и инструментом торга между центром и регионами. Данный торг пойдет по основным конфликтным линиям и проблемным узлам в отношениях между центром и регионами: по конституционно-правовому блоку, бюджетно-экономической проблематике, партийно-политическим вопросам, а также в отношении местного самоуправления. Данные проблемные узлы мы намерены особо рассмотреть в соответствующих материалах на сайте СМИ.ru .

Независимая газета: Прусак разбушевался (Андрей Рискин)
Независимая газета: Сергей Миронов: «В органах власти работает слишком мало питерских»
СМИ.ru: Будет ли создан «единый фронт» против Путина? (Наталья Серова)
ВВП.Ru: Психологическая легитимность - это сильная власть и массовое доверие к ней населения страны (Екатерина Михайлова)

Как принято считать, федеративная реформа началась с образования федеральных округов и введения в них института полномочных представителей Президента, хотя данный институт в регионах существовал и ранее. С точки зрения некоторых авторов (Н. М. Добрынин, М. В. Глигич-Золотарева, С. И. Некрасов), федеральные округа, не являясь субъектами федеративных отношений, представляют собой звено вертикали исполнительной власти. Процессы их образования и деятельности подлежат рассмотрению в рамках скорее административного, чем конституционного права. «Окружное» строительство не влечет за собой изменений в федеративном устройстве страны и не имеет ничего общего с федеративной реформой. В этой связи институт полномочных представителей Президента РФ рассматривается указанными авторами как инструмент временного, антикризисного управления 1 .

По мнению В. Е. Чиркина, «хотя юридически создание федеральных округов не изменяет федеративного устройства России (округа не имеют прав субъекта Федерации и соответствующих органов), на деле после их создания и назначения в них полномочных представителей Президента с некоторыми новыми задачами и правами, которых не имели прежние представители, ситуация изменилась» .

Ситуация действительно изменилась, причем коренным образом. Мне довелось работать заместителем полномочного представителя Президента РФ в Республике Адыгея, Республике Дагестан, Кабардино-Балкарской Республике, Карачаево-Черкесской Республике и Ставропольском крае в предшествующие федеративной реформе годы (1997-1999). Поэтому есть что и с чем сравнивать. До начала федеративной реформы основное внимание уделялось информированию федерального центра о социально-политической ситуации в регионе и координации деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти для решения приоритетных государственных задач. Для выполнения координирующих функций была создана специальная региональная коллегия федеральных органов исполнительной власти. На заседаниях коллегии в 1998-1999 гг. рассматривались вопросы упорядочения структуры их территориальных подразделений, объединения усилий в поступлении налоговых платежей в бюджетную систему Российской Федерации, совершенствования управления федеральными унитарными предприятиями и др. Вопросами воздействия на региональные органы власти представители Президента тогда практически не занимались.

В процессе федеративной реформы доминирующее направление в их деятельности приобрело прямое влияние на органы государственной власти субъектов РФ с включением их в единую вертикаль власти.

В этой ипостаси институт полномочных представителей внес серьезные коррективы в конституционную схему разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. По мнению В. Н. Лысенко, данный институт вступает в противоречие с конституционным и законодательным разграничением компетенции между различными уровнями публичной власти, заменяя ее единой вертикалью исполнительной власти сверху донизу . Тем самым наряду с федеративными отношениями, имманентными федеративному государству, основанными на равенстве и конституционно ограниченной независимости сторон, начинают складываться административные отношения господства и подчинения между центром и регионами, более присущие унитарному государству.

На первоначальном этапе федеративной реформы был установлен федеральный контроль за исполнительной и законодательной властью субъектов РФ, создан институт федерального вмешательства, приняты решительные меры по обеспечению верховенства Конституции и федеральных законов, приведению в соответствие с ними всего регионального законодательства и договоров между Российской Федерацией и ее субъектами. Проведена реформа Совета Федерации, из его состава выведены региональные лидеры, которые заменены представителями региональной исполнительной и законодательной власти.

Решительная и жесткая государственная политика дала свои результаты. Законодательное ограничение договорного процесса в совокупности с его реальными недостатками и упущениями привели к возникновению негативного отношения к договорной форме разделения государственной власти вплоть до полного отрицания возможности ее применения в конституционной практике.

По мнению Т. А. Рабко, четко обозначилась властная группа (сотрудники администрации Президента и ряд глав субъектов Федерации), которая категорически отрицала договорную форму разграничения предметов ведения и полномочий: «Основной мотив публичных высказываний представителей данной группы сводится к тому, что договоры являются рудиментом ельцинской эпохи; содержание договоров предопределялось политической реальностью России конца прошлого столетия; для них типично отступление от положений федерального законодательства; в современных условиях необходимо не только пересмотреть заключенные договоры, но и вообще отказаться от договорных взаимоотношений с субъектами Федерации - урегулировать все проблемы, связанные с разграничением предметов ведения федеральными законами» 1 . В результате была проведена жесткая политическая акция по расторжению договоров между Российской Федерацией и ее субъектами. По замечанию Н. В. Варламовой, «наиболее эффективный и гибкий инструмент регулирования федеративных отношений сначала использовался неумело и деструктивно, а затем был просто отброшен» .

В целях обеспечения верховенства Конституции и федеральных законов в тот период была значительно усилена роль и расширены полномочия Министерства юстиции РФ по мониторингу правового пространства. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» был создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ - федеральный регистр, ведение которого возложено на Министерство юстиции. Данному ведомству предоставлены полномочия по проведению юридической экспертизы региональных нормативных правовых актов и внесению представлений в принявшие их региональные, а также в соответствующие федеральные органы государственной власти в случае их несоответствия Конституции и федеральным законам.

Вопрос о конституционности экспертных и контрольных полномочий Министерства юстиции в отношении законодательных органов государственной власти субъектов РФ остается открытым. Наделение подобной компетенцией федерального органа исполнительной власти, попытка поставить федеральную исполнительную власть над законодательной властью в регионах противоречит, по нашему мнению, во-первых, принципу разделения властей (ст. 10 Конституции), во-вторых, принципу разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст. 5 Конституции). Очевидно, что федеральный орган исполнительной власти не вправе осуществлять экспертные и контрольные функции в отношении законодательной деятельности, тем более в субъектах РФ. Кроме того, разграничение компетенции между центром и регионами по предметам совместного ведения, в том числе в такой сфере, как обеспечение соответствия конституций (уставов) и законов субъектов РФ (п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции), подлежит регулированию федеральным законом, но отнюдь не указом Президента РФ.

Необходимо отметить, что усиление роли Министерства юстиции РФ в этом направлении начало просматриваться еще в середине 1990-х гг. Указом Президента РФ от 3 декабря 1994 г. № 2147 «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» и принятым в его исполнение постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» были закреплены экспертные и контрольные функции указанного ведомства по отношению к законодательной деятельности субъектов РФ. Такие новации получили критическое осмысление в научной литературе и негативную реакцию Совета Федерации, призванного защищать интересы регионов, которых эта палата представляет в Федеральном Собрании. В письме председателя Совета Федерации В. Ф. Шумейко в адрес Президента и Правительства РФ был дан критический анализ такого разграничения компетенции и недопустимость подобного федерального вмешательства в законодательную деятельность субъектов РФ 1 . Однако действенного результата это письмо не возымело. Более того, указанное направление в деятельности Минюста России стало приобретать все более приоритетное значение. Иногда вообще высказывается крайняя точка зрения, что Министерство «выступает единственным государственным органом, уполномоченным проводить юридическую экспертизу актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству» . При таком подходе вопреки Конституции за пределы нормоконтроля выводятся судебные органы и органы прокуратуры. Вместе с тем государственная политика по реформированию федеративных отношений реализовалась всеми ее ветвями и органами, в том числе судами и прокуратурой.

Иногда вследствие неверного понимания самой государственной политики считается, что некоторые ветви или органы государственной власти якобы «деполитизированы». «Но власть вне политики - это абсурд, - отмечает Н. И. Матузов. - Например, Конституционный Суд постоянно декларирует свою «аполитичность». Однако этот важнейший орган - составная часть (ветвь) государственной власти и в качестве таковой олицетворяет и осуществляет ее политику. Иначе и быть не может. Тот факт, что высокие судьи не участвуют в митингах, еще не означает, что они вне политики. Все решения Конституционного Суда, будучи по своей природе юридическими, неизбежно приобретают и политическое значение. А некоторые из них - ярко выраженное (например, постановление по «чеченскому делу», касающееся толкования ст. 111 Конституции РФ и др.)» 1 .

Как раз Конституционным Судом и претворялась в жизнь государственная политика по реформированию федеративных отношений, когда в июне 2000 г. его решениями, которые рассматриваются нами ниже, была отвергнута правовая возможность суверенитета (даже ограниченного) национальных республик и признаны неконституционными ряд суверенных прав, провозглашенных в их основных законах. Эти и другие правовые позиции явились основой для пересмотра большинства конституций республик в ходе федеративной реформы.

К концу 2001 г. положения 66 конституций и уставов субъектов РФ были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Только за 2001 г. выявлено более 4 тыс. незаконных правовых актов органов региональной власти, из которых 2/3 на основе прокурорского реагирования отменены или приведены в соответствие. В результате комплексные меры, принятые всеми ветвями власти и на всех уровнях, «привели к относительной стабилизации правовой дисциплины и правопорядка, обеспечению конституционной законности» .

«По-настоящему сильное государство - это еще и прочная федерация, -отметил Президент РФ В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию 2001 года. - Сегодня уже можно сказать: период «расползания» государственности позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в предыдущем Послании, остановлена» . Первоначальная стадия сохранения государственности была пройдена и требовалась фундаментальная концепция дальнейшего реформирования публичной власти в Российской Федерации, рассмотрение которой требует предварительного научного анализа упомянутых выше июньских (2000 г.) решений Конституционного Суда о государственном суверенитете и обеспечении единого правового пространства Российской Федерации.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Адамянц Сюзанна Тиграновна. Федеративная реформа в Российской Федерации на современном этапе: конституционно-правовые аспекты: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Адамянц Сюзанна Тиграновна; [Место защиты: Моск. гос. ин-т междунар. отношений]. - Москва, 2007. - 199 с. РГБ ОД, 61:07-12/2192

Введение

Глава 1. Конституционно-правовые основы российского федерализма 12

1.1. Конституционные принципы Российской Федерации 12

1.2. Развитие законодательства в сфере федеративных отношений 24

1.3. Правовая основа разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти в РФ 52

Глава 2. Основные направления федеративной реформы на современном этапе 96

2.1. Реформа представительства регионов на федеральном уровне 96

2.2. Создание федеральных округов и правовая основа их деятельности 130

2.3. Развитие института федерального вмешательства 153

2.4. Укрупнение субъектов РФ - важное направление 160

федеративной реформы

Заключение 167

Список источников и литературы 177

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Российская Федерация с
начала 90-х годов XX века находится в состоянии динамичных изменений
своего государственного устройства. Одно из важнейших направлений
этих преобразований предполагает последовательную реформу

федеративного устройства страны, реализацию в полном объеме его конституционных основ.

Основные задачи государственной политики в этой сфере были сформулированы еще в середине 90-х годов в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» утвержденных Указом Президента РФ № 803. Они включают в себя:

защиту и обеспечение интересов Российской Федерации в целом, сохранение единства и территориальной целостности Российского государства;

децентрализацию власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и повышение степени их ответственности перед населением;

выравнивание реальных прав и компетенции субъектов Российской Федерации;

осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России;

реальное обеспечение действия прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства;

четкое определение круга полномочий федеральных органов государственной власти, которые обеспечивают защиту интересов Российской Федерации в целом и в то же время не ограничивают

4 самостоятельности субъектов Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных к их ведению 1 .

На первом этапе реализации этой политики (1991-1999 гг.) доминирующее влияние приобрела тенденция к децентрализации государственной власти. Однако процессы децентрализации достигли столь внушительного размера, что начали переходить в свою крайнюю стадию - дезинтеграцию. Наметилась конфедеративная направленность в историческом движении Российского государства.

Современный этап развития российского федерализма характеризуется усилением централизации государственной власти. В целях предотвращения возможных негативных последствий приняты широкомасштабные меры по реформированию федеративных отношений, направленные на укрепление Российской Федерации, выстраивание вертикали государственной власти, обеспечение единого правового пространства Российской Федерации и конституционной законности в деятельности всех уровней и ветвей государственной власти.

При этом сохраняется задача обеспечить оптимальный уровень децентрализации.

Один из главных критериев политической культуры и развития общества, отмечал в связи с этим в Послании Федеральному Собранию в апреле 2007 г. Президент РФ В.В.В Путин - это увеличение объема полномочий региональных и местных властей. Сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня. Только в 2007 году субъектам Федерации были переданы важнейшие полномочия в области градостроительства, лесного хозяйства, земельных и водных отношений, охраны животного мира, а также в вопросах занятости населения. С 2008

1 См.: Указ Президента РФ от 03.06.1996 N 803 "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ, 03.06.1996. N23. Ст. 2756

5 года региональные органы власти должны приступить к реализации полномочий в области охраны и управления памятниками истории и культуры федерального значения 2 .

Влияние современной реформы на развитие федерализма в России требует обстоятельного научного анализа, разработки конкретных рекомендаций для практиков. Однако обобщение первых результатов федеративной реформы на современном этапе, возникающих здесь правовых проблем, еще не было предметом научного исследования. Все это делает изучение состояния и путей совершенствования Российского федеративного государства на современном этапе актуальной и важной научной и практической задачей и предопределяет выбор темы исследования.

Степень разработанности проблемы. Развитию российского федерализма посвящено немало трудов российских ученых. В этом научном поиске можно уже выделить ряд направлений.

Наиболее многочисленными по количеству работ и наиболее разработанными направлениями являются:

обстоятельный анализ конституционно-правовых основ российского федерализма.

изучение проблем разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской

3 См.: Силинов П. М. Федерализм: Конституционно-правовое регулирование в
зарубежных странах: (Сравн. исслед. М.: Прометей, 2002; Симонян Г. Р. Политико-
правовые основы развития федерализма в современной России. М., 2003; Федерализм:
теория, институты, отношения: (Сравн.-правовое исслед.): Монография. [Автономов А.
С, Богдановская И. Ю., Васильева Т. А. и др.; Отв. ред. Б. Н. Топорнин.М: Юристъ,
2001; Анненкова В. Г. Российский федерализм: конституционные принципы
построения, механизм обеспечения единства государства, ответственность субъектов
федерации. Саратов. Поволж. акад. гос. службы им. П. А. Столыпина, 2004; Сафонов
В. Е. Федерализм в государственном строе России: конституционно-правовые аспекты.
Саратов, 2004; Глигич-Золотарева, М. В. Правовые основы федерализма. М: Юристъ,
2006; Севумян В. Н. Конституционно-правовое обеспечение единства российского
федерализма: Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02. Ростов н/Д, 2006

Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, функционирования различных институтов власти в условиях федеративного государства.

Наибольший вклад в разработку и концептуальные основы
российского федерализма содержатся в трудах Р.Г.Абдулатипова,
М.В.Баглая, С.Д.Валентея, В.В.Гошуляка, Р.В.Енгибаряна,

Л.М.Карапетяна, Ю.К.Краснова, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина, Ю.И.Лейбо,
А.В.Малько, Н.И.Матузова, М.Н.Марченко, Б.А.Страшуна,

Э.В.Тадевосяна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, Б.С.Эбзеева, Л.М.Энтина, А.Ященко.

В целом, оценивая состояние научной разработки проблем совершенствования федерализма в РФ, следует отметить, что целый ряд аспектов, связанных с первыми итогами, осуществляемой в настоящее время федеративной реформы, еще не были предметом научного исследования.

Объектом диссертационного исследования выступают правовые общественные отношения, порождаемые федеративным государственным устройством Российской Федерации и осуществляемой в настоящее время федеративной реформой.

Предметом исследования являются конституционные основы
российского федерализма, правовой фундамент современной

федеративной реформы в РФ, разграничения предметов ведения и

См.: Авакьян С.А. Совет Федерации: эволюция и перспективы. // Федерализм. 2003. № 1; Добрынин Н.М. К вопросу о разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов// Государство и право. 2004. № 5; Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 2004. № 8; Бухвальд Е.А. Укрупнение регионов: перспектива или суррогат реформирования федеративных отношений // Федерализм. 2004. № 4; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. - М., 2004; Хутинаев И. Д. Институционализация системы государственной власти в Российской Федерации. Монография. М., Наука: Флинта, 2005; Гранкин И. В. Законодательные органы: перспективы развития М., Изд-во гуманитарной литературы, 2007 и др.

7 полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; правовая база статуса, полномочий, порядка формирования верхней палаты российского парламента.

Цель исследования - разработка предложений по

совершенствованию правового регулирования российского федерализма на современном этапе с учетом особенностей Российской Федерации и опыта других федеративных государств, на основе обобщения некоторых новых теоретических концепций, посвященных развитию федерализма и анализа опыта решения практических проблем стоящих перед российским федерализмом.

Исходя из цели, в диссертации поставлены следующие задачи ее достижения:

обобщить первые итоги современной федеративной реформы в Российской Федерации;

исследовать разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на конституционной основе и установить соответствие действующего федерального закона, относящегося к данному разграничению, Конституции РФ;

Рассмотреть конституционно-правовые основы и перспективы
оптимизации субъектного состава Российской Федерации;

Предложить пути совершенствования законодательства в сфере
федеративных отношений на современном этапе.

Методологическая основа исследования. Теоретико-методологическую основу диссертации составляет система концепций и взглядов, опирающаяся на диалектический метод познания и представленная в трудах российских и зарубежных ученых по теории

8 государства и права, конституционному праву, теории государственного управления.

Теоретическая основа исследования. Как известно, идейно-теоретические истоки современной концепции федерализма складываются в Новое время в трудах А. Гамильтона, Д. Джейа и Д. Мэдисона. В дальнейшем вопросы сочетания принципов государственного суверенитета и федерализма исследовались Г. Вайцем, В. Вильсоном, Г. Еллинеком, М. Зейделем, Д. Кальхауном, П. Лабандом, А. Токвилем, В. Уиллоуби и др.

Немаловажное значение проблемам государственного суверенитета и федерализма уделялось русскими учеными. Среди них особо следует выделить Н. Алексеева, В. Гессена, А. Градовского, И. Ильина, М. Капустина, М. Каткова, Н. Коркунова, Ф. Кокошкина, Н. Палиенко, Б. Чичерина, Г. Шершеневича, А. Ященко и др.

Проблеме федерализма уделялось существенное внимание в рамках марксистской политико-правовой мысли, в связи с чем можно констатировать факт возникновения и развития целого направления в политико-правовой мысли - теории социалистического федерализма, основоположниками которой являлись такие мыслители-марксисты, как О. Бауэр, К. Каутский, К. Реннер, В. Ленин и др.

В работе использованы общие и специальные методы познания: абстрагирования, анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие современные методы.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в диссертации обосновывается ряд выводов из правового регулирования федеративных отношений в России в рамках осуществляемой в настоящее время федеративной реформы, предлагаются

9 пути совершенствования российского законодательства, регулирующего развитие федерализма в РФ.

В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы:

Обоснован вывод, что за период 90-х годов отношения "центр -
регионы" в России развивались таким образом, что единство страны
оказалось под угрозой. Отсутствие единого правового поля,
экономические барьеры внутри страны, наличие на территории страны
"пятен", на которых не распространялось действие федеральной
Конституции - все это объективно требовало реформы федеративных
отношений в стране.

Доказано что федеративная реформа была призвана решить
следующие задачи:

преодолеть правовой сепаратизм, реинтегрировать правовое поле, распространив действие федерального законодательства на всю территорию Федерации;

преодолеть асимметричность федеративных отношений, выровнять конституционные права субъектов Федерации вне зависимости от принципа, который положен в основание их образования (национальный или территориальный);

ликвидировать разорванность экономического пространства страны, воссоздать единый рынок России - без межрегиональных барьеров.

- Аргументировано, что ключевыми правовыми механизмами
решения данного комплекса задач стали:

выведение институтов федеральной власти, размещенных на региональном уровне, из- под влияния региональных элит - с этой целью был создан институт федеральных округов и полпредов;

создание института федерального вмешательства;

10 реформа Совета Федерации с целью уменьшения политической самостоятельности региональных элит, усиления контроля над ними федерального центра.

Обоснован вывод, что основной задачей совершенствования федеративных отношений на современном этапе является повышение эффективности взаимодействия различных уровней государственной власти и местного самоуправления в целях обеспечения качества предоставления публичных услуг населению.

Доказано, что основные направления разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления были определены федеральными законами от 4 июля 2003 года №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» и от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» закрепил разграничение полномочий применительно к отраслевому законодательству.

Однако в связи с закреплением новой модели замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (Федеральный закон от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ) федеративные

отношения предполагают более высокую степень согласованности действий и решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и повышают степень ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за реализацию единой федеральной политики в регионах. В связи с этим целесообразно обеспечить развитие законодательства в направлении увеличения объема полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению функций государственного управления в регионах. Одновременно с этим должны быть созданы дополнительные механизмы контроля и оценки результатов деятельности региональных органов исполнительной власти.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что в данном исследовании предложены решения некоторых актуальных и весьма важных правовых проблем российского федерализма. Материалы диссертации могут быть использованы в законодательной практике, научно-исследовательских и учебных целях.

Структура работы обусловлена целью и задачами диссертационного исследования, включает в себя введение, две главы, заключение и список использованных источников и литературы.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления МГИМО (У) МИД России. Там же были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора.

Конституционные принципы Российской Федерации

Демократический характер Российского государства проявляется в его государственно-территориальном устройстве, основывающемся на принципе федерализма. Федерализм в России выступает прежде всего как одно из средств регулирования национальных отношений, обеспечения равноправия и самоопределения наций и народностей, проживающих на ее территории. Это получило свое выражение в создании различных форм национальной государственности народов Российской Федерации - республик (государств), автономной области, автономных округов, а также преобразовании одних форм национальной государственности в другие.

Принцип федерализма способствует демократизации управления государством. Децентрализация власти лишает центральные органы государства монополии на власть, предоставляет отдельным регионам самостоятельность в решении вопросов их жизни. Поэтому субъектами Российской Федерации наряду с национально-государственными образованиями признаются края, области, города федерального значения. Таким образом, Российская Федерация построена на сочетании территориальных с национально-территориальными началами добровольного объединения ее субъектов. Это объединение было оформлено Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г., а позднее нашло отражение в Конституции РФ.

Основы конституционного строя включают следующие принципы федерализма, определяющие государственно-территориальное устройство Российской Федерации: 1) государственная целостность; 2) равноправие и самоопределение народов; 3) единство системы государственной власти;

4) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 5) равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст. 5 Конституции РФ).

В преамбуле Конституции говорится "мы, многонациональный народ Российской Федерации, ... исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, ... принимаем Конституцию Российской Федерации"5.

В статье 5 перечисляются все формы самоопределения российского народа в рамках федерации: "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации"6. Этот список является полным и исчерпывающим, что означает, что не существует еще какого-нибудь субъекта Российской Федерации, который бы не упоминался в Конституции и поэтому имел бы меньшие права, чем остальные. В этой статье еще раз подчеркивается, что субъекты равноправны: "во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны"7.

В статье 65 перечисляются наименования всех субъектов федерации в алфавитном порядке. Если происходят изменения в правовом статусе субъекта, образуется новый субъект, то в эту статью обязательно вносятся изменения. Порядок внесения соответствующих изменений устанавливается федеральным конституционным законом.

Равноправие также выражается в равном представительстве в Совете Федерации. "В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов власти"8.

Еще один признак равноправия субъектов - разграничение в Конституции Российской Федерации предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Российская Федерация взяла на себя обязательство руководствоваться основными принципами федерализма, в соответствии с которыми субъектам Федерации должна быть предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий определен с учетом того, что он должен быть достаточным для обеспечения интересов Российского государства в целом, всего многонационального народа России. Заметим, что предметы ведения Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов приведены непосредственно в Конституции Российской Федерации. Предметы ведения субъектов в ней не перечисляются. Да это практически и невозможно сделать, поскольку они постоянно расширяются в интересах проживающего на территории субъекта Федерации населения.

Развитие законодательства в сфере федеративных отношений

Российская Федерация - государство с уникальной государственной структурой. В ее составе в настоящее время насчитывается 86 субъектов, из них 21 республика, 7 краев, 48 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 7 автономных округов. В них проживает более 140 народов, исторически объединившихся на российской земле в многонациональный народ Российской Федерации.

В сравнении с 1978 г. - годом принятия предпоследней и четвертой по счету Конституции Российской Федерации - число субъектов Российской Федерации значительно возросло. Изменились их наименования и правовой статус. В число субъектов Российской Федерации вошли 48 областей и 7 краев, а также 2 города федерального значения. Статус республики кроме 16 бывших автономных республик приобрели также 4 автономные области - Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская и Хакасская, и из автономных областей осталась только одна - Еврейская. В 1992 г. Чечено-Ингушская Республика была разделена на Чеченскую Республику и Республику Ингушетия.

Такое многообразие субъектов не позволяет охватить в Конституции Российской Федерации все аспекты их конституционно-правового статуса. Поэтому существует и развивается целый блок нормативно-правовых актов, которые регулируют правовое положение и взаимоотношения с Российской Федерацией ее субъектов.

Первый нормативно-правовой акт в этом списке - это Федеративный договор от 31 марта 1992 года. Это договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ, органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ, а также органами власти автономной области и автономных округов в составе РФ.

Федеративный договор фактически представляет собой три договора: Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ", Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ", и Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ"15. В Федеративный договор входят также протоколы к двум первым из перечисленных договоров, причем Протокол ко второму Договору в соответствии с его ч. 2 ст. 7 рассматривается как неотъемлемая часть Федеративного договора.

Предмет Федеративного договора состоял в разграничении компетенции между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ, а также автономной области и автономных округов в составе РФ. Каждый из трех договоров, составляющих Федеративный договор, содержал исчерпывающее определение предметов ведения федеральных органов государственной власти, а также перечень предметов, находящихся в совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ. Федеративным договором также устанавливалось, что все иные вопросы относятся к исключительному ведению субъектов РФ.

По своему содержанию Федеративный договор не являлся ни учредительным договором, ни договором о преобразовании в федерацию государства с каким-либо иным государственно-территориальным устройством, поскольку к моменту его заключения Россия уже сложилась как суверенное федеративное государство. Вместе с тем, федеративные отношения на основе принципа разделения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами стали новым шагом в развитии федерализма в России.

Реформа представительства регионов на федеральном уровне

Российский парламент - Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Это конституционное положение сформулировано в ч. 1 ст. 95 Основного закона страны. Оно обусловило принципиально новую политико-правовую ситуацию, когда дело приходится иметь с двумя самостоятельными формированиями Федерального Собрания, роль которых ощутимо разнится73.

Природа Совета Федерации такова, что позволяет говорить о двух его значениях. Во-первых, это федеральный конституционный орган России, выражающий ее федеративно-государственный характер. Отражая мнения и интересы субъектов Федерации, верхняя палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус «палаты российских регионов», посредством которой субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. В этом суть федеративной составляющей природы Совета Федерации. Другая ее составляющая в том, что верхняя палата российского парламента есть государственный орган всей Федерации. Ее акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации в целом.

Во-вторых, Совет Федерации предстает в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией представительские, законодательные, контрольные и иные функции.

Таким образом, являясь федеральным государственным органом, Совет Федерации одновременно выступает частью общероссийского парламента.

Относительно Совета Федерации много споров, амплитуда которых в течение последнего времени находится на стабильно высоком уровне. Это объясняется различными факторами: новым Федеральным Законом от 5 августа 2000 года74 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»; последовавшей за его принятием ротацией всего состава палаты; избранием нового руководства Совета Федерации. Интерес обусловлен также претензиями палаты на новую, более решительную роль в законотворческом процессе; усилением ее влияния как «доверенного лица» регионов в отношениях с федеральным центром; организационной перестройкой палаты и другими обстоятельствами.

Предметом споров являются следующие положения. Во-первых, до настоящего времени дебатируется главный вопрос о целесообразности этого органа. Казалось бы, сама его постановка является излишней. Ведь Конституция Российской Федерации, закрепив двухпалатную организацию Федерального Собрания, уже ответила на него. Тем не менее, эта тема продолжает муссироваться, в особенности после реформирования Совета Федерации75. Думается, что это спорное заявление, особенно в части указания на неопределенность правового статуса Совета Федерации. Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед Марсель Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. «В федеральном государстве, - указывает бельгийский профессор А. Ален, - двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура -прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования» . Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. Даже советские юристы, критически воспринимавшие дуализм палат, признавали его обоснованность в федерациях. Эти представления сохранили свое значение в современной теории и практике российского федерализма. «Двухпалатность Федерального Собрания, - замечает по этому поводу Председатель Конституционного Суда России М. В. Баглай, выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа»

Создание федеральных округов и правовая основа их деятельности

Статус полномочных представителей Президента РФ определяется Положением о них, которые утверждаются Указами Президента РФ. Так, можно назвать: Указы Президента РФ «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» (от 13 мая 2000г. с изменениями и дополнениями от 30 января 2001г.); «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах»138 «О полномочном представители Президента РФ в регионе РФ» (от 9 июля 1997г. с изменениями и дополнениями от 13 мая 2000г.)139; Положение об Управлении Президента РФ по координации деятельности полномочных представителях Президента РФ а регионах РФ (от 1 сентября 1997 г.)140 «Положение о полномочных представителях Президента РФ в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» (от 9 марта 1996 г.)141; «Положение о полномочном Представителе Президента РФ в Конституционном Суде РФ» (от 29 июня 1998г.) 142. В соответствии с этими нормативными актами территориальное представительство Президента РФ осуществляется через полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. При этом действовавший прежде институт полномочных представителей Президента РФ в регионах РФ был преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Учреждено семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Территория каждого из федеральных округов охватывает территории от 6 до 18 субъектов РФ (т.е. республик, краев, областей, городов федерального значения и автономий России). Согласно положению от 13 мая 2000г.: «Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ. Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему... назначается на должность на срок, определяемый

Президентом РФ, но не превышающий срока исполнения Президентом своих полномочий» (п.2 ч.І). Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента РФ.

Полномочный представитель Президента РФ имеет заместителей, которые также являются федеральными государственными служащими и входят в состав администрации Президента РФ. Их назначение и освобождение от должности и применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляются Руководителем Администрации Президента РФ (п.4 ч.І Положения от 13 мая 2000г.)

Задачи и функции полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе производны от президентской компетенции. К основным Задачам полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе относятся: - организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; - организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти; - обеспечение реализации кадровой политики Президента РФ; - «представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесении Президенту РФ соответствующих предложений» (ч.П Положения).

Преобразование федеральных отношений или федеративная реформа является важным достижением Владимира Путина на посту нового президента России. Пожалуй, именно с первых крупных инициатив, стартовавших в середине нулевых, началась деятельность Путина в качестве главы российского государства.

В девяностые отношения центра и субъектов федерации были достаточно непростыми: не было единого правового поля, отсутствовали перспективы в экономике, а характеристика РФ, как государства с федеративным устройством правления, вызывала большие вопросы. В этой связи Владимиром Путиным была поставлена задача по укреплению федеративного строя.

Новым руководством были определены следующие цели: ликвидация разобщенности и расширение федерального законодательства по всей территории страны; предотвращение правового беспорядка; подведение всех регионов к единым конституционным правам; возвращение федеральной власти, а также восстановление единого экономического пространства.

Первым реальным шагом в достижении целей стало образование семи федеральных округов, а также приведение законодательства субъектов РФ в соответствии с федеральным.

Позднее Владимир Путин настоял на принятии еще одного важного решения для России. Он закрепил за президентом право распускать законодательную власть и снимать с должностей глав субъектов России.

Кроме того, заменил губернаторов и глав законодательной власти, входивших в состав Совета Федерации, на назначенных представителей.

Ближе к 2003 году Путин избран курс по укрупнению российских регионов. Тогда в Пермский Край объединилась Пермская область и Коми-Пермяцкий округ, а также увеличилась Тюменская область и Красноярский край.

У регионов появился ряд полномочий, согласно которым их обязали использовать средства из своего бюджета для решения вопросов местного значения. Согласно ФЗ от 04.07.2003 N 95-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «Об общих принципах законодательной власти субъектов», был определен круг полномочий регионов, что помогло существенно снизить риск нецелевого растрачивания денег регионального бюджета.

В декабре 2004 года был учрежден новый порядок избрания глав субъектов РФ, а в 2005 году введена система по разграничению полномочий между федеральной властью и субъектами России. Год спустя была проведена масштабная реформа МСУ.

В конечном итоге инициатива Владимира Путина по переформатированию федеративных отношений, реализация которой осуществлялась в течение несколько лет, закончилась успехом. Благодаря внедренным реформам удалось сформировать единое нормативное и экономическое пространство в России, которое в будущем оказало большое влияние на экономический рост и общее положение российской экономики.

Приведение регионального законодательства к федеральному в кратчайшие сроки позволило обеспечить эффективную реализацию не только функций государства, но и вопросов местного значения. Было полностью устранено влияние, которое не соответствовало Конституции, региональных элит в принятии важных решений на государственном уровне. При этом главы субъектов лишились возможности оказывать давление на федеральную власть по вопросам решения проблем на региональном уровне.

Все это, так или иначе, поспособствовало укреплению России, как федеративного государства. И, можно сказать, что именно радикальные и взвешенные решения Владимира Путина, который на тот момент только вступил в должность президента РФ, помогли нашей стране оправиться от «лихих 90-х» и ступить на совершенно иной путь развития.